鄭秉文

　　2011年是“十二五”規劃的開局之年，社保改革舉措可謂重拳出擊，史無前例：

　　——1月1日新修訂《工傷保險條例》生效，“社會保險法實施細則”頒布，《社會保險法》于7月1日正式開始生效，從而完成了社保制度從無到有、從小到大、從政策到立法的漸進過程，從此駛入法制軌道；

　　——7月1日城鎮居民養老保險“新政”(下稱“城鎮居保”)出臺，從而完成了社保制度對所有社會群體在理論上、概念上、制度上的全覆蓋，為實際操作中實現社保全覆蓋制定了政策依據；

　　——11月份國務院常務會議通過《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，宣佈“十二五”期間將實現新農保、城鎮居保和低保(符合條件的老年人)的三個制度的全覆蓋；這項宣佈意味著，黨的“十七大”設定的2020年社保體系基本覆蓋城鄉的戰略目標已經全面提速；

　　——12月中旬，人保部宣佈，新農保和城鎮居保兩項試點參保人數已超過3億人，2012年有望實現全覆蓋，比預定計劃提前8年；隨後一週內，財政部也宣佈這兩個制度將於2012年提前實現全覆蓋。實際上，2011年實現兩項制度全覆蓋的省份已超過15個，國家試點與自行試點合計，其實際比例已超過全國總縣數的85%。

　　總之，作為“十二五”的開局之年，2011年已超額完成任務，它既為2012年的社保工作提高了門檻，又為2012年這個召開黨的“十八大”的重要年份帶來了特有的壓力。

　　三條紅色主線

　　展望2012年，社保工作的主流將是圍繞繼續完善立法建設、不斷擴大覆蓋面和持續提高待遇水平這三條紅色主線而展開。

　　首先，2012年將繼續是社保制度建設的高峰年。眾所週知，為貫徹落實《社會保險法》，2011年人保部及時清理了與《社會保險法》不相符合的有關政策規定，還制定和修訂了6個配套規章，下發了3個規範性文件，換言之，2011年完成了十分繁雜的“破”的任務，但是，其他配套規章和文件的“立”的任務還很繁重，2012年將毫無疑問是穩步推進各個相關配套規章制度的高峰年。在地方層面，地方性的相關法規、規章和規範性文件的制定和修訂工作也十分繁重，在中央政府統一立法和相關配套規章與文件的指導下，地方性相關法律措施的細化與落實、地方經辦機構制訂細化程序和規範的時間表，將更是面臨艱巨的任務。

　　其次，2012年的另一個基調顯然是不斷擴大制度覆蓋面。新農保和城鎮居保將順利完成全覆蓋，幾乎已無懸念，是2012年的一大亮點。這兩個制度建立得最晚，出臺得最遲，但卻後來者居上，一個月一個變化，新農保在其誕生的短短的兩三年內，城鎮居保更是在一兩年之內就順利完成任務，基本可以實現應保盡保，這從一個側面顯示，制度設計將是決定擴大覆蓋面能力的一個關鍵。也正是由於制度設計的原因，城鎮職工養老保險和職工醫療保險覆蓋面的擴大始終存在瓶頸，在整體上拖累了社保制度實現全覆蓋的進程。尤其城鎮職工養老保險的制度設計過於複雜，便攜性很差，權益不透明，激勵機制缺位，遠不適應非正規就業部門的加入，由此成為覆蓋面的死角。但是，2012年城鎮職工基本養老保險覆蓋面依然享有較大的拓展空間。

　　最後，持續提高待遇水平將是2012年的另一紅色主線。金融危機以來，除擴大覆蓋面之外，提高待遇水平是社保制度建設的一個趨勢。從養老保險制度看，2012年將成為連續調待的第八年。儘管與往年不同，全國沒有發佈統一上調的政策，但很多省份調待方案已經公佈。近幾年來，其他四個險種的基金規模不斷膨脹，解決基金結余過多問題已逐漸成為中央和地方社保部門的一個重要工作。例如，提高醫療待遇水平和完成“765”任務(即住院費用報銷比例力爭達到70%，職工醫保和居民醫保統籌基金最高支付限額達到當地職工年平均收入的6倍以上，且均不低於5萬元)將繼續成為2012年的一個主流工作。

　　兩個潛在壓力

　　2012年或許有兩個壓力將凸顯，成為全國範圍內的重中之重。

　　第一是就業問題。2012年歐債危機將具有不確定性，有可能繼續發酵和蔓延，美國經濟復蘇前景依然暗淡，就業形勢依然十分嚴峻，很多國際機構和經濟學家不斷下調經濟增長的預期，世界經濟形勢普遍被認為處於低迷階段。早前世界經濟形勢已發出信號，國內經濟增長開始放緩，出口下降，甚至有些國際機構已開始亮出友善的紅燈。如果2012年世界經濟形勢沒有明顯改變，國內外向型企業將首當其衝，就業市場的壓力便將大於2011年。為此，積極的就業政策有可能成為2012年的一個貫穿全年的政策紅線。

　　但是，就業壓力反映在失業保險制度上，更多的是對失業保險覆蓋面難以擴大的質疑，而非失業保險基金的壓力。因此，提高失業保險制度在擴大覆蓋面過程中的瞄準度、提高該制度在就業壓力增加時的承載能力、有效發揮失業保險基金的作用等，是深化失業保險制度改革的重中之重。失業保險制度僅是一例。換言之，2012年的就業壓力將有可能演變成為制度參數微調的潛在壓力。類似的潛在壓力和制度參數微調行動在2012年將會適時出現，處於不斷的微調之中。

　　第二是發放社保卡。社保卡的發放既是2012年全國的一項民生工程，也是服務型政府轉型的一個典型的象徵性項目。2011年發放社保卡1.9億張，2012年擬發不少於1.5億張，屆時持卡人數將達3.4億人。毫無疑問，完成這些“硬指標”是自不待言的，而且，人保部和央行早前發佈的《關於社會保障卡加載金融功能的通知》中關於在社保卡上加載銀行業務的金融功能也不在話下。

　　但是，社保卡是社保便攜性的一個載體，而便攜性能否充分實現將面臨十分艱巨的挑戰，比如，異地就診和異地領取養老金等都將面臨巨大挑戰，這是因為，目前社保基金的資金流收支管理與核算的層級還主要以縣市級為主，統籌層次很低，加上財政分灶吃飯的分割，要將賦予社保卡的便攜性完全體現和釋放出來是不太可能的，這實實在在地涉及到社保關係異地轉續、基金異地轉移等不同地方社保經辦主體之間的利益分割問題，更涉及到國家財政對金保工程的投入極為有限、地方投入很不積極、全國範圍的統一IT技術平臺沒有建立起來的“硬體不支持”的尷尬局面。

　　由此看來，小小一張社保卡，雖然贏得了面子，但卻失去了裏子，其中折射的是制度的深層矛盾：地域分割、碎片化制度、統籌層次低下、金寶工程投入體制嚴重不順等等。於是，社保卡發放的範圍越大，對社保制度便攜性的本質屬性的社會呼聲就會越高，其社會壓力也就越大，由此帶來的對制度深層次改革的要求也就越大，從這個角度看，小小社保卡有可能成為2012年乃至“十二五”期間推動制度深化改革的一個潛在的、意想不到的“外力”。

　　一項重大突破

　　社會保險基金規模不斷擴大，對現行的僅存銀行的投資管理體制(少數購買國債)提出了嚴峻挑戰。這個落後的投資管理體制具有兩大危害：

　　一是不利於社保制度的長期建設，制度扭曲和制度碎片化現象日趨嚴峻。例如，由於投資體制落後，為規避貶值風險，地方擴大社保覆蓋面的積極性不高，因為覆蓋面越大，制度收入越多，負擔也就越大；再例如，為了減輕基金規模的巨大壓力，越來越多的省份加入到降低費率的行列之後，尤其是金融危機實施社保新政的一些省份，例如，浙江、海南、四川等，降低費率已成為一個常態，制度碎片化凸顯，政策不統一，不利於全國範圍勞動力市場的形成；再如，投資體制落後將導致基金支付範圍具有非理性的擴大趨勢，等等。

　　二是造成巨大的福利損失。例如，2010年CPI為3.3%，而社會保險基金的收益率僅不到2%，顯然是負收益率。此外，如果以全國社保基金理事會10年來9.17%的平均收益率為參照，1997年以來社會保險基金的收益率損失高達6000億元以上。

　　在巨大的福利損失和貶值風險壓力面前，社會保險基金投資體制多元化、市場化和規範化改革的呼聲日益高漲，呼之欲出，醞釀已久的改革設想，經過一年的努力，2012年將出現重大體制突破！(作者係中國社科院世界社保研究中心主任)