背 景

　　國務院法制辦近日就《事業單位人事管理條例》公開徵求意見，時間截止到12月30日，目前進入最後讀秒階段。本次事業單位工資改革，涉及全國上百萬事業單位和近3000萬事業單位人員的切身利益，備受矚目。

　　收入分配問題日益成為公眾關心話題的當下，一直以來存在呼籲為機關、事業、企業單位工資增長和收入分配立法的聲音。國務院開始企業工資條例立法工作已有數年，迄今尚未公佈草案，涉及機關工資的立法目前仍在進行中，事業單位工資立法最先公開徵求意見。

　　本次徵求意見稿，涉及事業單位改革中的多項目標，如聘用制度、工資制度、社保制度。徵求意見稿對工資福利和社會保險明確規定：事業單位工作人員的工資制度、工資構成，需執行國家的統一政策；國家建立健全事業單位工作人員的社會保險制度。

　　津貼發放是收入差距主因

　　事業單位是指國家為了社會公益目的，國家機關舉辦或其他組織利用國有資産舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。經過幾輪改革，目前我國事業單位分為全額撥款事業單位、差額撥款事業單位和自籌自支事業單位。一般來説，自籌自支事業單位從業人員收入水平較低，也是事業單位之間收入分配“洼地”。

　　“雖然我們是事業單位，但實際已企業化運作了，沒有國家撥款，但單位又無其他福利，這種狀態下很多機構只是在維持。”北京一位自籌自支事業單位工作人員告訴記者，每個月她的全部收入不到4000元。

　　記者走訪得知，目前事業單位從業人員收入狀況良莠不齊，但普遍存在工資外收入項目繁多、比重很大，且以“暗箱”操作為主，分配不透明。

　　一些事業單位不同程度存在收入分配失控問題，尤其壟斷行業或經濟效益比較好的事業單位，這種現象更為突出，一些單位工資外收入是工資水平幾倍甚至十幾倍。

　　有專家表示，事業單位的社會化改革方向使事業單位開拓多元化收入渠道一直受到政策鼓勵和支持，同時，事業單位本身服務性質多種多樣，介入市場程度有深有淺，行業受國家政策扶持、限製程度也大有區別，因此不同事業單位間盈利能力區別很大。一些事業單位因具有行政特色，利用特殊地位進行盈利，成擾亂市場秩序主要癥結。

　　徵求意見稿規定，事業單位執行國家統一工資制度。工作人員工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼組成。崗位工資、薪級工資執行國家統一政策和標準。事業單位在核定績效工資總量內，按規定程序和要求進行分配。工作人員按國家規定享受住房、醫療等待遇，以及享受艱苦邊遠地區津貼和特殊崗位津貼補貼。

　　之所以出臺統一工資制度，是因名目眾多的津貼補貼已成事業單位間收入差距主要原因。單位不同，效益不同，都會造成津貼補貼差異。一些事業單位存在午飯補助、水電補助、通信補助、住房補助等多個名目，還有些補助不叫“補助”，但性質類似，如職務補貼，根據不同職務，設定不同消費金額。

　　此前，國辦亦明確要求全面清查事業單位在國家統一規定的津貼補貼範圍外的津貼補貼和獎金，摸清收入來源、支出去向、賬戶情況和實際發放水平，堅決取消不合法、不合規項目。

　　績效工資成改革關鍵

　　事業單位統一工資初衷在於杜絕各種名目津貼髮發放，絕不意味著一碗水端平，重回大鍋飯。有人形容本次改革是關後門，開前門。將津貼髮發之後門關掉，而打開績效工資的前門。

　　績效工資改革是事業單位改革的核心和難點。事業單位績效工資改革，關乎利益和公平，備受關注。績效工資怎麼改才是事業單位自身變革的核心。在長期計劃經濟思維體制下，一些事業單位求穩怕變，在績效工資改革方面一直沒有作為。

　　北京一名事業單位行政人員認為，績效工資應類似于獎金，因此其改革好壞直接影響員工積極性，同時也需對現有崗位設置進一步細化。

　　“肯定得區分開，事業單位多為知識密集型，如何核定其績效是擺在各事業單位面前的一個難題。考核好了就會鼓勵員工積極性，考核不好就很難開展，影響工作。”工資薪酬專家文躍然表示。

　　北京市朝陽區某醫療診斷機構一名工作人員告訴記者，單位雖進行了幾次工資改革，但因缺少配套細則，目前尚未實施績效工資。

　　之前中國社會科學院的績效考核改革也備受爭議，無法順利推進。由於事業單位公益性、服務性和知識密集性的特點，導致績效考核改革如何突破成最大難點。

　　職能轉變仍需給力

　　本次事業單位工資改革公開徵求意見，開啟民間智慧值得肯定，但從目前反應和實踐看，尚留未解迷霧。

　　中央早已提出，事業單位改革主要思路是“政事分開、事企分開、管辦分離”，在科學分類基礎上理順新的事業單位管理體制和運行機制，回歸事業單位公益屬性。本次工資改革成效不但直接影響到事業單位改革自身進展，還肩負著為企業工資、公務員工資立法的“探路”重任。

　　但有不少人認為，從目前徵求意見稿看，突破並不明顯。工資統一了，人員聘用了，並不代表其職能會轉變。

　　一些改革根本在於職能劃分，而恰恰是職能劃分擋住了事業單位改革的道路，影響工資改革。北京在進行事業單位改革中遇到的最大問題就是職能拆分。“許多部門不願放棄手中掌握的行政審批權，興奮點在於自身權力的維護和擴張，所以部門間才會職能交叉。”國家行政學院教授汪玉凱認為。對於行政級別和養老保險問題，徵求意見稿也是含糊其辭，傳遞的信息就是默認目前的“養老雙軌制”。

　　以北京為例，北京事業單位改革，從1985年開始探索，2002年起加快步伐，到2010年9月，解決了聘用制問題：全市事業單位(除參照公務員法管理的單位和實行勞動合同制的人員)，全員簽訂聘用合同。但事業編人員關注焦點養老保險還停留在試點階段。西城區一位事業編員工説，“企業編退休金跟事業編退休金，差了不下一兩千元”。

　　在國家行政學院教授竹立家看來，即便突破了職能拆分、行政級別安置，事業單位改革仍要面對養老金制度改革等挑戰。

　　對話袁剛教授

　　拉平收入差距沒有必要

　　袁剛

　　北京大學政府管理學院教授

　　問：如何看待徵求意見稿出臺，能否真正縮小工資差距？

　　答：我認為事業單位本來就包括了不同行業，收入有差距是客觀實在。有些事業單位本身就無事可幹，應該裁撤。許多人本來就是混飯吃的，工資照發已不錯了。

　　我不認為縮小事業單位工資差距有什麼正面意義，為什麼要縮小差距呢？所謂事業單位就是“國編”，即除公務員以外吃財政飯的機關。我國行政體制特點是龐大而效率低下，多次精簡機構改革，都對冗官冗費拿不出辦法。

　　公務員制度改革把原來幹部體制中不發揮管理作用的機構剔除出政府體系，以事業單位稱之，涉及到好幾千萬人，這些人無論有事幹無事幹，工資照拿。所以，事業單位改革長期以來一直是我國行政改革大難題。

　　其實，許多事業不一定都要官辦，如醫院、學校、出版社等相當一部分可“私立”，適當減少官辦事業。我國不少官辦事業都是用於安置冗員，近日曝出某地地震局僅以經費千分之一用於地震預報，其餘大部分經費都用在養官上。這加重了納稅人負擔。

　　問：事業單位改革的核心和關鍵何在？

　　答：我認為目前事業單位改革關鍵在清理冗散機構，裁撤冗員，精幹辦實事的公務人員可以加工資，裁撤的冗散人員可以吃社保。用納稅人的錢養冗官庸吏是機制性腐敗，人事行政應進行大刀闊斧改革，相當多的事業單位都可推向市場，不能老由納稅人來養，要儘量減少吃財政飯的人。改革之初就喊不要大鍋飯，現在更沒有必要搞平均主義。(本報記者王瑜采寫)

　　對話夏學鑾教授

　　公平的收入分配方式是關鍵

　　夏學鑾

　　北京大學社會學教授

　　問：如何看待事業單位收入差距問題？

　　答：如果説績效工資主要是為解決“幹好幹壞，收入一樣”的問題，那麼統一工資制度主要是為防範收入分配差距過大。績效工資針對的是事業單位內部收入分配的平均主義。統一工資制度針對的是不同行業或同一行業不同事業單位收入分配差距。

　　事業單位是為社會提供專業公共服務的部門，從其公共服務本身屬性看，具有公益性，基本工資不應有大差別，但對於每個事業單位工作人員，專業素養又有差別，提供服務質量也有差別。為鼓勵積極性，拉開收入檔次是必要的。

　　問：如何根本解決收入差距過大問題？

　　答：現實中，不同行業、不同事業單位的收入差距大，多數並非因公共服務的差異，而是其他非專業和個人因素所致，比如類似壟斷所致。而在收入分配時，卻往往把這部分收入冠以績效工資名義，給人一種錯覺，以為它是個人勤奮勞動和高質量的公共服務的報酬。

　　一些事業單位靠政府賦予的行政職能可隨意定價，且佔據優質資源，獲得很大利潤，而更多被推向市場的事業單位，由於社會形勢變化，失去資源依靠，雖然員工很努力，産品和服務也很有質量和技術含量，但收入十分微薄。

　　如何科學規範高收入事業單位的各種補貼來源，實際已成事業單位收入差距問題解決關鍵所在。而更艱難的改革在於在紛繁複雜的事業單位間，找到一種相對公平的收入分配方式。(記者車輝采寫)

　　他山之石

　　英國：非部委公共團體

　　非部委公共團體是介乎政府與私營部門之間的混合型組織，是由政府部委或行政機構設置的非政府組織，在政府監督下提供行政、商業、諮詢或管制性公共服務。

　　非部委公共團體的設立沒有固定程序可循，主要是基於發起機關政策考量，不同團體的權利職責各不相同。英國政府內閣辦公廳負責指導部委設立非部委公共團體，並參加起草設立法案的相關條款。在法人治理結構方面，非部委公共團體大多采用董事會制。董事長領導團體並負責營運策略，確保方向及業務符合部委設定目標。董事多為兼職，成員及酬勞標準，明列于內閣辦公廳年度公共團體報告。執行長在董事會領導下，負責團體的營運、財務及人事，通常也獲相關部委任命為團體會計主管，向議會及監督部門負責。

　　美國：準政府機構與政府性公司

　　準政府機構是與政府有一定法律關係，但其關係相對微弱的組織或團體，大體包括5類：一是政府支持企業；二是聯邦政府資助的研發公司；三是與政府相關的非營利組織；四是政府支持的風險投資基金；五是國會授權的非營利組織。

　　對於政府性公司，美國法律無一致定義。政府性公司都要受到所有適用於政府“機關”的法律的管轄，除非有明確豁免條款。美國最高法院曾經裁決，政府性公司具有的內在法律特徵，不因立法語言或公司法而掩蔽，其所履行職責的性質不影響其政府特徵。(據公開資料編輯)