編者按：

　　今年是實施全國“六五”普法第一年，也是貫徹全國“十二五”規劃開局之年，為做好全國財政“六五”普法規劃的落實工作，為財政“十二五”規劃實施創造良好的法治氛圍，財政部條法司在全國範圍內組織開展了“行政復議制度的發展與完善”主題徵文活動。活動緊密圍繞財政中心工作，結合財政管理改革與實踐，突出依法行政依法理財，廣泛宣傳財政法律制度和惠民政策，取得一定實效。在全國“124”法制宣傳教育日來臨之際，現將部分優秀文章刊發，以期推動幫助更多的財政幹部和社會各界學習研究財政法律知識，進一步提升財政部門和社會各界的財政法律素養和水平。

　　政府採購行政復議案件相關法律問題研究

　　財政部條法司 北京市財政局

　　2003年1月1日政府採購法實施後，政府採購行政復議案件開始出現。隨著政府採購規模的快速增長，政府採購行政復議案件也逐漸增多。深入分析政府採購行政復議案件産生的原因，全面總結審理政府採購行政復議案件應重點關注的相關法律問題以及經驗，提出完善建議，有利於及時、有效的化解政府採購類行政爭議，進一步規範政府採購以及政府採購行政復議工作。

　　一、政府採購行政復議案件的原因

　　（一）政府採購活動中存在的問題引發行政復議案件。例如，政府採購文件的內容易引發爭議，對採購文件的制定缺乏全過程、有效的監管，容易出現採購文件不平等問題。

　　（二）政府採購質疑爭議引發行政復議案件。目前，法律法規對政府採購質疑的主體、範圍、條件、受理方式、程序、調查方式、答覆內容等規定不全面，容易産生爭議。實踐中，很多政府採購行政復議案件是針對採購質疑中引發的爭議提出的。

　　（三）政府採購投訴處理中的問題引發行政復議案件。實踐中，容易在政府採購投訴處理的受理範圍、舉證規則以及審理原則等方面産生爭議。

　　二、政府採購行政復議案件應關注的問題

　　（一）受理階段的問題。一是要正確把握政府採購行政復議申請人資格，未參與涉案項目採購活動或未購買採購文件的供應商不能提出行政復議申請。二是要正確判斷質疑投訴的起算點，供應商在法定期限內提出了質疑或者投訴，其後又補正相關事實或理由的，不應認定超出法定期間。

　　（二）審理階段的問題。一是要正確把握政府採購行政復議案件的審查原則，對政府採購投訴處理行為的事實依據、法律適用以及程序等全面審查。二是應正確區分舉證責任。對於採購文件或採購活動是否合法的舉證責任應由採購人或者採購代理機構承擔；對於相關採購主體存在不正當行為的應由申請人提出相應的線索。三是要正確對待專家意見。復議過程中，發現有證據證明評審專家有不正當行為可能影響評審結果的，復議機關可以組織專家進行復核。

　　（三）決定階段的問題。復議中要正確理解事實清楚、證據確鑿的內涵，掌握好證據證明標準。政府採購投訴處理行為應對定案有影響的主要證據查證屬實，證據之間形成較為完整的鏈條，並可以通過證據鏈條證明相關事實。

　　三、政府採購行政復議工作的經驗

　　（一）樹立服務理念，創新方式方法。財政部門堅持以人為本，牢固樹立服務意識，創新工作方式方法，通過行政復議實現公平正義，規範政府採購工作，切實保護當事人的合法權益、保障政府採購活動依法進行，確保行政復議決定客觀、公正、合法。

　　（二）加強聯絡溝通，提高工作質量。財政部門法制機構與政府採購監管機構密切聯絡、積極配合，提升行政復議和政府採購監管工作水平。針對社會影響大的案件主動溝通交流、聽取各方意見建議，確保案件依法得到妥善處理。

　　（三）注重源頭預防，規範財政執法行為。財政部門法制機構還積極做好政府採購監管領域的法律服務工作，提前介入，提供相關合法性建議，確保政府採購監管行為規範，從源頭上預防和減少行政爭議，提高依法行政依法理財水平。

　　四、規範政府採購行政復議工作的建議

　　（一）重視調解與和解在政府採購行政復議案件審理工作中的作用。行政爭議的産生有的是由於當事人對相關法律政策不了解，又缺乏溝通的渠道而造成的。財政部門在審理行政復議案件時，應通過聽證會、座談會等形式聽取雙方，尤其是申請人的意見，積極向其解釋法律和政策的規定，做好行政復議的調解工作。

　　（二）嚴格依法辦案，提高行政復議的社會公信力。財政部門要注重不斷提高行政復議案件的辦理質量，努力實現法律效果和社會效果的統一；要堅持“以人為本、復議為民”，把握好保護當事人的合法權益與維護公共利益、公平與效率、原則性與靈活性、合法性審查與合理性審查、實體與程序等方面的關係。

　　（三）培養和鍛鍊財政部門行政復議專業人才隊伍。各級財政部門要把行政復議專業人才的培養和鍛鍊作為一件大事來抓，財政部門法制機構工作人員也要腳踏實地、埋頭苦幹、甘於奉獻，把民本、民生的理念貫穿于行政復議工作的始終，努力替百姓排憂解難，樹立政府的威信和形象。

　　（執筆人：財政部條法司劉元濤北京市財政局法制處謝垚）

　　我國行政復議制度功能定位的發展與完善

　　浙江省財政廳

　　行政復議是解決行政糾紛的重要制度之一，本文結合行政復議工作的實踐經驗、體會等，探討行政復議制度功能定位的修正以及相關制度的完善。

　　一、我國行政復議功能定位的形成與發展

　　行政復議法將立法宗旨確定為“防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權”，即將“防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為”作為首要目標，這一目標的出發點將行政復議等同於行政系統內部的自我糾錯手段。行政復議法實施條例第一條規定：“為了進一步發揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用，根據《中華人民共和國行政復議法》，制定本條例。”該條例將糾紛解決作為行政復議的功能之一是一大進步。但是，行政復議法實施條例只是一部行政法規，囿于其自身的法律地位，其制度構設仍不可脫離行政復議法的窠臼。

　　二、現實困境下行政復議功能定位的重新考量

　　行政復議制度作為政府主導模式下的糾錯制度，具有程序靈活快捷、成本低廉等優勢，理應成為當下行政相對方救濟其權益、監督行政機關的最佳選擇，但實踐中的行政復議卻與制度設計者的最初設想相去甚遠。全國每年的行政復議案件數量與行政訴訟案件、信訪案件數量差距懸殊。其中相當一部分案件本可以通過行政復議來解決，但行政復議卻未能有效發揮解決糾紛功能。究其原因，行政復議制度目標定位的偏差無疑是問題的關鍵所在。法律制度的目標是法律制度的靈魂。如果某一法律制度發生了功能定位的偏差，那麼其具體制度設計及其在現實中運作的實際效果不盡人意就是自然而然了。

　　行政復議制度確立之初，將行政復議制度視為一種自我糾錯機制，對於行政法治觀念的推行、依法行政的實現以及行政相對方合法權益的保護無疑是具有積極意義的。但是，當我們面對社會轉型的歷史課題時，如果僅將行政復議視為是一種自我監督與糾錯機制的話，那麼其與現實需求之間的缺口會越來越大。行政復議制度建立早期，我國財政行政糾紛少，可以説大部分地區很少發生，但是隨著經濟社會改革與發展的進一步深入，社會各界對財政部門依法行政、依法理財的要求越來越高，財政部門逐漸面臨越來越多的行政爭議。當前，政府採購監管、政府信息公開等領域行政糾紛逐漸增多，説明行政相對人對財政行政復議的糾紛解決功能有著巨大需求。

　　我們認為，儘管層級監督與內部糾錯依然是行政復議制度的重要功能，但其基本目標應當定位為解決行政主體與行政相對方之間的行政糾紛，以更全面的發揮行政復議的功能和作用。

　　三、功能定位轉變後的制度重構

　　（一）增強行政復議主體的獨立性。我國行政復議機關欠缺獨立性是復議制度非常薄弱的一環，不但直接導致行政糾紛中的相對方對復議不甚信任，而且難以擺脫上級行政機關以及本級機關的干涉。本著職能分離和機構精簡原則，可以在縣級以上人民政府統一設置專門行使裁判權的機關行政復議委員會，將現有各級各類行政機關的復議職能分離出來並統一到行政復議委員會。行政復議委員會應具有獨立的主體地位和法律人格，能以自己的名義獨立行使行政復議權。

　　（二）完善和解與調解機制。地方財政部門在探索行政復議和解與調解工作機制方面成效顯著，如浙江省財政廳確立了“服務財政中心工作”、“自願平等”、“合法合理”、“公平誠信”等解與調解工作指導原則，還不斷規範行政復議和解與調解的工作程序，綜合運用“六步法和解程序”：查清案件事實；分清法律是非；徵求是否同意和解的意見；主動提出和解方案以供協商；注重交流、以情感人，全面調查了解情況，耐心做好溝通説服工作，促成和解合意；依法審查和解協議。

　　（三）建立復議決定説明理由及權利告知制度。復議機關應以法定的方式告知當事人復議決定的理由，不能剝奪其獲知作出復議決定所依據的事實和法律的權利。此外，行政復議並非糾紛當事人的終極救濟方式，行政復議機關在復議決定中應明確告知行政相對人司法上的救濟權利、救濟方式以及救濟期限。

　　四、結語

　　我國行政復議制度的基本功能經歷了從內部監督與自我糾錯到解決行政糾紛、促進社會和諧的嬗變，這種功能轉向是我國行政復議制度為了回應轉型時期行政糾紛激增而做出的務實性反應。功能的轉變要求建構與之相配套的具體制度，否則整個制度功能定位的實現只是一種理論設想。我們相信，隨著解決行政糾紛、促進社會和諧這一功能定位的深入人心，行政復議制度必將日臻完善，發揮促和諧、保穩定的作用，為實現社會主義法治國家添磚加瓦。（執筆人：浙江省財政廳法制處周位標、應海燕）

　　我國地方政府工作部門行政復議職能芻議

　　湖南省財政廳

　　隨著全社會法律意識的不斷增強，公民、法人和其他組織依法維權而提起行政復議的數量呈逐年上升之勢。根據行政復議法規定，地方政府市以上政府工作部門都配置有行政復議職能，以便對具體行政行為進行層級監督。實踐中發現地方政府工作部門配置行政復議職能，存在一定缺陷，亟待改進和完善。

　　一、地方政府工作部門履行行政復議職能的現狀

　　（一）法制機構設置不規範。行政復議法實施條例規定，行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。雖然，隨著法治政府建設進程的加快，地方政府已經開始逐步設立專門的法制機構來強化執法監督，規範行政行為，但由於起步較晚，加上各地政府法制建設進度不一，各地方政府工作部門法制機構的設置仍然不甚規範，有的政府部門不設置專門的法制機構，這種狀況必然影響法律人才隊伍建設，行政復議職能自然也難以有效發揮。

　　（二）缺少精通法律的專門人才。行政復議具有準司法性，某種意義上説，行政復議人員應與法官具有近似的制度角色和要求，只是在具體的知識構成上有所不同。但是我國沒有統一的行政復議人員任用資格等規定，實踐中我國地方政府工作部門中勝任行政復議工作的專門人才嚴重缺乏。

　　（三）層級監督效果不明顯。一直以來，地方政府工作部門行政復議糾錯率不高，難以達到層級監督的目的，被某些媒體和群眾戲謔為“維持會”。高維持率雖然體現了行政執法整體水平較高，但也不排除存在一些不盡合理的簡單維持。糾錯率不高，使得行政復議從某種程度上講已經演化成一種過場和形式，削弱了其所承擔的行政機關自我約束、監督制約的功能。

　　二、地方政府工作部門配置行政復議職能的缺陷

　　（一）行政復議資源配置不合理。由於不同工作部門行政管理職責、任務、特點不同，各部門之間的行政復議工作任務很不平衡，造成有的部門有人沒案辦，有的部門有案沒人辦，原本非常有限的行政復議資源被極大分散浪費，既不利於行政復議人才的交流提高，也不利於行政機關工作效率的提高。

　　（二）部門法制機構辦案顧忌太多。地方政府工作部門法制機構辦理行政復議案件時，受到各種干擾因素較多，很多時候難以公正審查和決定。例如，行政訴訟法規定經行政復議的案件，行政復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。因此，個別部門法制機構辦案時終究有些瞻前顧後，不願成為被告，造成對行政復議維持率高的局面。

　　（三）上下級部門之間存在利益糾葛。因為長期的工作關係，上下級政府工作部門之間必然構成錯綜複雜的利益關係紐帶，這也是影響行政復議公正性、導致糾錯率不高的原因之一。由於地方利益、部門利益和上下級關係等複雜因素的影響，行政復議機關的決定往往很難做到完全客觀。

　　三、改進和完善的建議

　　我國地方政府工作部門履行行政復議職能的缺陷，已經影響到行政復議作為解決行政爭議主渠道的功能，建議設置獨立的行政復議委員會，完善行政復議制度。

　　（一）成立行政復議委員會。2008年底，國務院法制辦發佈了《關於在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，開展行政復議委員會試點工作，為在全國範圍內推廣行政復議委員會制度打下了較好的基礎。行政復議委員會具有更強的獨立性，可以合理配置行政資源，使行政復議人才的作用得到集中發揮，有利於充分發揮行政復議的職能和作用。

　　（二）加強行政復議人員建設。應逐步充實和加強行政復議人員力量，不僅將各工作部門的優秀法律人才吸收進來，還可以對外公開招聘符合法定條件的非公務員行政復議專業人員，聘請法律專家、學者及各行業、領域的專家擔任行政復議委員會特別委員，遇到重大疑難案件時，邀請專家參與案件審理，進一步增強行政復議決定的權威性和公信力。此外，建議儘快出臺統一的行政復議人員任用資格規定，提高行政復議辦案人員的準入門檻。

　　（三）創新行政復議工作機制。對於一般案件，行政復議委員會依法審理後，經行政復議委員會領導批准，以行政復議委員會的名義對外做出行政復議決定。對於存在較大爭議、專業性較強或者社會影響較大案件，建議建立行政復議專家論證制度，提高行政復議的能力和水平，維護行政復議的公信力。（執筆人：湖南省財政廳稅政法規處劉平）

　　行政行為改變後行政復議案件的審理與決定河南省財政廳

　　行政復議法實施條例第三十九條規定，“行政復議期間被申請人改變原具體行政行為的，不影響行政復議案件的審理。但是，申請人依法撤回行政復議申請的除外。”

　　此條規定了在行政復議期間，被申請人改變原具體行政行為的，如果申請人不撤回行政復議申請，行政復議機關對行政復議案件繼續審理的情況。但是，行政復議機關在審理後如何作出行政復議決定，行政復議法實施條例沒有作出明確規定。結合行政復議實踐，對行政復議期間被申請人改變原具體行政行為的，行政復議機關如何作出行政復議決定談一些認識。

　　一、被申請人改變原具體行政行為的方式

　　從實踐上看，根據原行政行為的具體情況，被申請人改變原具體行政行為的方式主要有：撤銷全部原行政行為、變更全部原行政行為、撤銷部分原行政行為、變更部分原行政行為、主動履行全部法定職責、主動履行部分法定職責。

　　在行政復議期間，被申請人積極主動撤銷或者變更原行政行為，或者主動履行法定職責的行政行為，可以化解矛盾、減少行政爭議，提高行政復議機關的行政監督效能，達成行政復議的目的。因此，應當予以鼓勵和支持。

　　二、行政復議機關作出行政復議決定的方式

　　在行政復議期間，被申請人積極主動撤銷或者變更原行政行為，或者主動履行一定的行政行為。此時復議案件又該如何繼續進行？行政復議決定又該如何作出？

　　根據《行政復議法實施條例》第四十二條規定，如果申請人撤回行政復議申請，行政復議機構准予撤回的，行政復議終止。如果申請人不願撤回行政復議申請，復議機關應當根據原行政行為具體情況作出決定。對於被申請人已經撤銷全部原行政行為、變更全部原行政行為的，應當作出確認原行政行為違法的決定；對於撤銷部分原行政行為、變更部分原行政行為的，對已經撤銷或者變更的原行政行為，作出確認違法的決定，對沒有撤銷或者變更的原行政行為，依照《行政復議法》第二十八條的規定，作出維持、撤銷、變更或者確認違法的決定，決定撤銷或者確認具體行政行為違法的，可以責令被申請人重新作出具體行政行為；對主動履行全部法定職責的，作出終止復議的決定；對主動履行部分法定職責的，對主動履行的部分作出終止復議的決定，對未主動履行的部分，作出限期履行的決定。

　　三、完善行政復議決定方式的建議

　　在行政復議期間，被申請人積極主動撤銷或者變更原行政行為，或者主動履行一定的行政行為，已經達到了申請人行政復議的目的。建議在修改《行政復議法》時，對行政復議的決定方式，應當增加兩項內容：一是被申請人在行政復議期間主動撤銷或者變更原行政行為的，確認原行政行為違法；二是被申請人在行政復議期間已經履行法定職責的，終止行政復議。（執筆人：河南省財政廳稅政條法處趙欣、李建廠）