定軍

　　小産權房合法化懸疑

　　江蘇省江陰市華士鎮中心地帶，中國華西第一村328米共61層的龍希國際大酒店，是合法的麼？

　　這個尖銳的問題，被一些學者提出來。

　　根據目前的《土地管理法》，除鄉鎮企業、農民宅基地或相關公益事業可以申請使用集體土地外，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，即實行“招拍挂”的土地出讓制度。

　　這意味著，使用了集體土地搞建設的上述酒店，需要證明該店是鄉鎮企業或公益事業。而顯然，前者並非很容易證明，後者則根本不成立。“類似的很多農村地區酒店，由於涉及外來投資或外來人士經營，很多都存在非法建築的嫌疑。”中國社科院一位不願具名的權威研究者稱。

　　不過華西村村民也許不必太擔心。記者獲悉，目前國家已經著手《土地管理法》以及《農村土地承包法》的修改。其中可能的修改內容是：農村集體土地有望和國有土地一樣，實現“招拍挂”上市，同地同價同權，使得農民獲得較高的補償收益。

　　11月19日，國土部副部長、中國土地學會理事長王世元，在2011年中國土地學會學術年會上也透露了農地入市的相關風聲。

　　中國房地産及住宅研究會副會長顧雲昌對本報指出，農村土地有條件上市，在一定意義上為城市人到農村買房創造了可能，但需要具體實施政策，“目前的政策似乎有小産權房合法化之意，但創建城鄉統一的土地市場難度太大，喊了這麼多年沒動作，下一步就看有無具體政策了。”

　　採訪中專家也指出，農地股份制改革即使推出，也需要慎重，以防止和城市類似的房地産開發一窩蜂涌向農村。

　　農地入市進程

　　記者致電和王參加同個年會的人士了解到，不少專家均認為目前農村土地政策可能要邁出比較重大的步伐，其中將涉及到農村土地上市的合法化。

　　一位主持上述土地年會“城鄉統籌發展與深化土地資産制度改革”分會的人士指出，新提法意味著將來農村集體土地很可能可以直接上市出讓進行項目建設，而不用通過本地鄉鎮企業進行；即在不改變土地用途的情況下，農村集體土地可以直接轉讓給鄉村之外的企業從事經營生産。

　　“這個重大的改變，將使得集體土地可以和國有土地以同等區域相同的價格來拍賣，其主要收益將歸集體和農民所有。”這位人士説。

　　據了解，04年8月底通過的《土地管理法》規定，除興辦鄉鎮企業等外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。

　　中國社會科學院農村所研究員李國祥解釋稱，過去農村土地從事建設，除了鄉鎮企業利用外，都需要轉為國有建設用地。而若未來農村土地直接上市，意味著過去的土地法和農村土地承包法，都需要修改。

　　而這樣的修訂也最難。

　　李介紹，08年十七屆三中全會，以及目前的“十二五”規劃，儘管都提出了“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，以及農村土地可以和國有土地同等上市的相關情況，但迄今國土法仍在修改之中，除局部試點外，農地入市暫無最新法律依據。

　　“因為農村集體土地直接上市，導致地方政府賣地收入大降，而村集體和農民將會大大受益，這樣地方政府難免抵觸。而農村土地既然可以上市，則土地承包法中應該對土地承包經營權的轉讓等具體做法，給以明確界定。”

　　農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂也直陳，一旦未來《土地管理法》確定集體土地和國有土地一起上市，會使得地方土地收入幾乎為零。廖稱，土地管理法的修改，很可能規定切一部分地方收入給國家。

　　股份化探索

　　在當日會上，王世元表態，國土部門將鼓勵有條件的地方進行農村土地股份制改革。

　　具體的做法是，成立集體土地農業經合組織、股份合作社或股份公司等，使農民對集體資産享有充分的股權，通過完善和強化土地用益物權，使農村集體土地所有權實現最大化。

　　目前一些地方在進行土地經營權的股份制改造。比較成功的是廣東省佛山市南海區的做法，以行政村為單位，丈量土地、清産核資和資産評估，然後量化凈資産，給符合條件的當地村民配置股權；在此基礎上召開股東或股東代表大會，再掛牌成立股份合作經濟組織並開展實質性運作。

　　而有論者認為，上述試驗是在規避土地管理法的“雷區”，該法提出只有鄉鎮企業才可以使用集體建設用地；而上述股份制組織，通常以成立鄉鎮企業的名義建設廠房，然後出租給各類企業，以獲取租金等收益。

　　西南大學一位土地專家直言，南海實際上繞了一個圈子，即村集體圈地蓋廠房再出租，解決了建設用地需要先改變為國有土地性質的風險；但若未來農村土地可直接上市，村集體無需再繞圈子。

　　而南海“土地入股、出租給外地企業使用”的模式，廖洪樂稱：可能是未來中國類似改革的方向，但需要增補修訂法律。

　　比如土地法的修訂中，就應明確規定國家不能以公益用地名義，強制徵收農地，“國家仍應以市場價介入，以避免土地收益衝突的發生。”他説。

　　而一旦規範農地經營流轉的模式後，相關對農民的補償標準也將細化，記者了解到，隨著農村集體土地可能上市，農民的補償標準也將比過去有所修改，“各項補償費的總和，可能要超過土地被徵收前3年平均年産值的30倍”。

　　“小産權房”合法化？

　　一旦農村集體土地和國有土地可以同等條件下轉讓，小産權房的合法化問題隨之浮出水面。

　　中國房地産及住宅研究會副會長顧雲昌直陳，農村集體土地蓋的房子，在本村的農村戶籍人員之間流轉買賣，是合法的；但目前並不允許城市居民購買；相反城市國有土地建房，允許農村居民購買。這就出現城鄉土地兩個市場割裂的情況。

　　有説法是，全國城市的“小産權房”平均佔到30%左右，一些城市“小産權”甚至接近40%左右。

　　下一步，中國社會科學院農業發展研究所研究員李國祥稱，改革方向是要建立城鄉統一的土地市場，農村集體土地蓋的房屋能對外(包括城市居民)銷售，即小産權房合法化是大勢所趨，“實際上十七屆三中全會，以及目前國土部提出集體土地與國有土地享有平等權益，就説明小産權房遲早要合法”。

　　國土資源部地籍管理司司長朱留華在11月初稱，力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。而這一度被看作小産權房可能合法化的前提。

　　“小産權房變成大産權房(國有土地商品房)，這部分的口子並沒有開。儘管十七屆三中全會，以及更早的中央十六屆的全會都有建立城鄉統一土地市場的共識，但法律層面並無下文。”

　　參與國土部門小産權房改革論證的相關人士也認為，目前國土系統內部的傾向是，在城市規劃以內的小産權房不允許合法，城市規劃以外的小産權房可以合法，“學界是希望所有的小産權房合法，但要做到這一點難度很大。仍需等待國土部具體政策條文，才有可能説明小産權房可以對城市人開放。”

　　顯然相關的改革還需通盤考慮。

　　紮根農村十年調研的華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰就直言，他很不支持大規模、激進的土地流轉。他認為目前鼓吹爭取更多土地權益的多是已經進入城市生活土地閒置的人，而並非還依賴土地生存的人，而考慮到城鄉二元的現實國情，在現階段維持土地制度的穩定性有其必要性。數據顯示，2010年，我國失地農民約4千萬。