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本報記者 張蕭然
實習生 張偉健報道
一邊是日益吃緊的地方財政壓力,一邊是越積規模越大的債務風險,在重壓之下,有關地方自主發債的破解之道破土而出。
繼廣東、浙江正在試水地方自行發債的消息傳出之後,近期又有媒體透露,中央下放舉債權的思路已初步確定,即由中央確定舉債規模,舉債權下放至省級政府。
中國人民大學公共管理學院教授孫玉棟對此舉措表示贊同,他在接受《中國産經新聞》記者的採訪時表示,與其讓地方政府通過融資平臺變相地借債,不如把債務主體清晰化和明晰化。這樣更利於監管、技術考核以及提前發現風險。
目前已攀升至10萬億元的地方融資平臺債務,追根溯源都是地方債,只不過是以改頭換面的形式出現。由於債務主體不明晰,孫玉棟認為“這早晚都是一個大問題”,就像一個隨時都可能會引爆的炸彈。
地方債務由中央代為發行,併為其兜底,這等於變相消減了地方政府的責任。孫玉棟説,“債務下放其實也是責任下放的過程,你借的,必須你來還,責任更加明確。”
省級政府將首先獲得發債權,其他層級地方政府暫不放開。北京市財政局副局長孟景偉認為,這一規定考慮到地方各級政府的債務承受能力和償債能力,可以避免風險的過度積累。
由於下放舉債權涉及面廣,總的來看,這一舉措的推出仍需時日。首先地方債下放面臨著法律障礙,迄今為止,在現行制度框架內地方政府不能自行發債。
2010年全國“兩會”期間提出的《預算法》修訂的徵求意見稿為此打開了契機,但時至今日,該徵求意見稿仍未正式出臺。該意見稿中明確表示,“經國務院批准,地方政府可舉借一定額度、用於特定用途的債務,列入本級政府預算。”
雖然地方自主發債的趨勢幾成定局,但有關反對舉債權下放的聲音仍不絕於耳。其中最關鍵的就是有關地方債的風險問題。
反對者認為,在自己任期內大肆舉債是地方領導們長久以來希望得到的權力。地方自行發債後,如果缺乏責任機制約束,地方政府就可能“只管借不管還”,這將進一步膨脹地方債的規模以及風險。
“這不僅僅是舉債權能否下放的問題,而且還是如何下放的問題,就是在舉債權下放的同時,要完善一系列的配套措施。”孫玉棟認為,“關鍵是要加強風險控制體系和預警體系,而且地方債發債的用途一定要羅列得非常清晰。”
“當地方債在一種透明的體系下運作,反而更有利於風險的控制,在目前的情況下,一切都不規範,越不規範,大家對此越不認可。”孫玉棟説。
近期財政部代理髮行的地方債頻頻流標,也反映了代發地方債的難度。7月11日,財政部代發的今年首批504億元地方債開始招標,分別為5年期和3年期品種,兩期債券品種市場需求並不旺盛,其中3年期品種出現流標。
社科院財政與貿易經濟研究所副所長高培勇也指出,如果《預算法》明確下放舉債權,一定要伴隨著整個行政體制改革、政治體制改革和經濟體制改革的同步推進,否則地方舉債權“單兵出擊”,很可能會引發一系列的麻煩。
比如,各個行政級別應該重新定位,包括各級政府的行政權、立法權和財政權的重新確立。“在行政體制尚未理順的情況之下,給地方以舉債的權利,就可能導致債務不負責任地濫發,最後只能由中央財政收拾這個攤子。而且,中央到時候能不能兜底都是問題。”高培勇説。
西南證券研究所所長王劍輝在接受《中國産經新聞》記者的採訪時卻認為,要想地方債風險可控,首先要使地方債信息透明化,提高債務的透明性,這樣才能在地方債風險爆發之前就關注到它,提供解決方案,防患于未然。
但現實的情況是,除北京和山東兩地公佈了地方債務餘額,其餘地方的債務情況大都沒有公開。尤其可見,地方自主發債要想短期內試水則困難重重。