[提要]土地閒置與土地投機如影隨形，市場體系不健全和政府行為不規範是土地投機的兩個主要方面。從近年來暴露出的案件來看，在遴選供地對象時,有的地方不是憑市場經濟和優選的原則,而是憑關係、交情,甚至權錢交易,導致一些不具備開發資質的企業囤積、倒賣土地...

朱慧卿繪/CFP

　　土地到手6年還未開工

　　閒置期間，土地迅速升值，造成開發商不急於開發。一些政府原因更助長了“合法閒置”

　　北京市中央商務區（CBD）附近，雙井橋西南角，有一塊足球場大小雜草叢生的空地。

　　公開資料顯示，這是華潤京通在2005年5月以公開掛牌方式取得的“優士閣二期項目建設用地”，約定開工時間為2005年12月，約定竣工時間為2007年6月。從2005年出讓給開發商，6年過去了，周邊地價已經升了數倍，而這塊“黃金寶地”仍基本保持原貌。

　　這並不是華潤第一次捲入“囤地”的疑團當中，近兩年，僅在北京市，其就因為土地閒置問題，被國土資源部、北京市國土資源局數次“點名曝光”。

　　按照規定，土地出讓後兩年不開發就可以收回，不少公眾和媒體都質疑，這塊地已出讓6年，還未動工，為何不收回？

　　近日，北京市國土資源局對該項目用地調查後，對本報記者回復表示，這一項目用地的確存在土地閒置問題，但同時解釋，造成閒置的原因複雜，主要是華潤京通公司取得土地後，在辦理用地規劃設計方案審批手續過程中，因項目周邊居民的強烈反對，經北京市規劃委員會多方協調，直至2008年12月，對規劃設計方案進行了調整，將該項目總建築面積由32000平方米調整為8000平方米，建築使用性質仍為公建，核減部分面積置換到鳳凰苑（東區）公建項目中。2008年12月，北京市國土局依據規劃設計方案調整復函，為華潤京通公司辦理了出讓合同變更手續。

　　“優士閣項目閒置6年”案例，折射出我國大量閒置土地所存在的種種問題。

　　“住宅用地的大量閒置，直接導致原本稀缺的宅地市場更為緊缺，是資源的極大浪費。而且對那些遵紀守法的企業來講也是不公平的。”中國人民大學公共管理學院副院長嚴金明教授説，大量閒置土地未被開發，還造成政府無法準確預測經濟社會對土地資源真實需求，土地市場出現虛假繁榮，土地資産功能被放大，房地産投機難於遏制，居民住房保障得不到落實。

　　據國土資源部最新統計，截至2010年底，全國共查出閒置房地産用地2648宗，面積11944公頃。如果把這些土地換算成實際商品房供應，以平均容積率2、每套住房90平方米計算，將會增加270多萬套住宅。按人均30平方米計算，將會解決800多萬人的住房問題。

　　開發企業拿地時瘋狂舉牌、狂熱追求的地塊，為何到手後又把其“打入冷宮”遲遲不開發？

　　據介紹，拆遷難和居民反對等引發的規劃調整是開發商經常提及的兩個主要理由。由於過去許多地不是凈地出讓，開發商和拆遷戶始終達不成一致意見，致使土地不能動工。而項目周邊居民強烈反對規劃方案，因此需要調整規劃，規劃的調整自然要耗費時間，延期開發也就理所當然。此外，還有出讓地塊有複雜的法律糾紛導致動工難等因素。

　　另一方面，隨著時間的推移，政府往往會在地塊周邊修建道路、醫院、廣場等配套設施，地價自然就升值了，這樣所獲得的利潤比拿到地後立刻開發要多得多。而這些“閒著”的土地，也可以抵押在資本市場上融資。在地價不斷攀升的大背景下，閒著就能創造財富成為事實。因此，不少開發商甚至會“樂於”讓土地閒置。

　　此外，還有許多土地閒置有政府因素。

　　國土資源部的統計顯示，六成閒置地是由於徵地矛盾等“政府原因”造成。

　　“政府原因造成的延期開發，情況就複雜得多。《閒置土地處置辦法》中規定了土地閒置時間超過兩年可無償收回的例外情況，但對‘不可抗力’、‘政府、政府有關部門的行為’和‘動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延’這3類例外情況均無進一步的具體規定。”中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉雲説，按現有政策規定，政府原因造成土地閒置原則上不予追究責任。“這相當於一個擋箭牌，不排除一些企業為了躲避處罰，也編造理由擠進了‘政府原因’中。”

　　“不少地方政府的經濟利益和政績與開發商聯結在一起，在紛繁蕪雜的利益和動機面前，政府對閒置土地‘收回’和‘重罰’制裁手段很少實施。監管偏軟成了土地閒置的重要助力。”鄒曉雲説，如果確實不具備開發條件，企業可把地交給政府，政府也可以收回。

　　“如果地方政府一再因為客觀理由放寬對開發企業閒置土地的處罰，那就不排除會有開發企業製造客觀原因，實現閒置等待土地增值的情況出現。因此，只要土地超期不能開工的，就應該退地。”他説。

　　土地出讓7年還在建設中

　　——開發一部分，閒著一部分，“隱性閒置”導致土地資源未能充分利用

　　與那些一直在“長荒草、曬太陽”的閒置用地相比，還有一些居住用地出讓多年後，雖然建了一些住宅，但還遠沒有開發完畢，依照現行法律法規不能認定為閒置地。

　　在北京市順義區天竺，就有這樣一個16.25公頃地塊。“前幾年，這塊地建了一部分別墅，後來大片地就荒了，至少閒著好幾年了，最近才有動工。”附近的一位居民告訴記者。

　　經過十多年的發展，這個區域逐漸形成了一個高檔涉外居住圈。記者走進該小區，售樓員介紹説這片16萬多平方米的別墅區，一期開發的別墅即將賣完，二手房已達到4萬元/平方米。

　　公開資料顯示，該地塊是由北京某房地産開發有限公司于2004年8月31日以協議方式取得，規劃用途為住宅商業用地，容積率為0.39，規劃建築面積62825平方米，約定竣工時間為2006年10月31日，樓面均價為905元/平方米。

　　為何地塊開發了7年還未完工？

　　北京市國土資源局提供的情況表明，該項目分為AB區、CD區兩個階段建設，AB區目前已入住、使用。CD區延期動工的主要原因是該公司恰恰在本該竣工的2006年申報規劃方案工程，而這一年按照國家宏觀調控政策，低密度住宅項目停止審批，受此影響，建設相應停止。2009年，按照北京市解決歷史遺留問題的有關政策，該公司重新進行規劃設計，在建築規模不變的條件下，按照0.6以上容積率設計方案，一部分用地作為公共綠地，該公司于2010年11月18日取得施工許可證。

　　這個本應在2006年10月底竣工的項目，還在建設中，長達近7年的時間裏，樓面價格已升值數十倍。

　　與此同時，這塊地在融資方面也沒有完全“閒”著。2009年12月份，該公司把近10萬平方米的土地抵押給某有限公司，獲2億多元資金，隨後該地塊又于2011年5月抵押給某銀行，獲4.5億多元資金。

　　“根據現行規定，這塊地建了一部分房子，雖過了約定竣工日期，但不能確定該項目用地為閒置土地。但這塊土地多年‘閒著’是事實。”嚴金明説，不夠閒置地認定標準，地塊尚有大面積未開發的房地産項目，以分期開發為手段拖延開發的現象在全國很多城市大量存在。這種隱性閒著的土地如果促使其開發，將産生大量的商品房供應，有助於房地産的宏觀調控。

　　開發商為什麼採用這種方式來進行房地産開發？鄒曉雲介紹説，資金不到位是常見原因。更重要的是，分期開發能讓開發商隨時根據政策和市場的變化調整開發的策略，提高項目的利潤。説到底，還是對很多地塊而言，閒的時間越長，增值越快。

　　而企業這種做法之所以能行得通，主要是我國的一些制度不夠健全、讓企業有“空子”可鑽。一方面，過去很多土地出讓合同管理不是很規範，並沒有約定竣工日期，也就談不上企業違規。去年，國土資源部出臺政策，規定不管分幾期開發，3年以內必須開發完畢，這個漏洞才基本堵上。另一方面，企業總能找出一些諸如“周邊居民強烈反對”等理由申請調規劃，“合法”拖延動工時間。

　　“對這類問題，首先要根據地塊的土地出讓合同預定的開、竣工日期，徹底查清到底有多少隱形閒置的土地，凡具備條件能繼續開發的，限定開發商一定時間開發完畢；不具備開發條件的，政府收回，重新出讓。”鄒曉雲説。

　　拿地就應“長”房子，閒置地不能年年清年年有

　　——既要限制開發商的投機行為，也要規範政府行為，不能因為涉及“政府原因”便不作處罰

　　這幾年，為打擊閒置、囤積土地行為，按照國務院的總體部署，國土資源部一直對房地産閒置用地保持高壓態勢，多次組織開展了對閒置土地的清理處置，房地産閒置土地逐年下降。統計表明，2005年查出房地産閒置土地約38萬畝，截至2010年底則下降為18萬畝。

　　“根據有關法律法規，處理閒置土地主要責任在地方政府，並且閒置土地往往涉及國土、規劃、建設等多個部門，最終的處理意見還要靠地方政府來協調。只要地方政府的態度堅決，效果就會很突出。”一位在地方國土部門工作的領導説。

　　土地閒置與土地投機如影隨形，市場體系不健全和政府行為不規範是土地投機的兩個主要方面。從近年來暴露出的案件來看，在遴選供地對象時,有的地方不是憑市場經濟和優選的原則,而是憑關係、交情,甚至權錢交易,導致一些不具備開發資質的企業囤積、倒賣土地；在簽訂出讓合同時，沒有約定開發商開工和竣工的日期，一紙“模糊合同”，留下了諸多隱患，制度上的缺陷為開發商故意推遲開發、閒置囤積土地提供了可乘之機。

　　如何清除閒置土地産生的土壤，防止新的閒置土地的産生？這幾年，國土資源部出臺系列措施完善市場體系，對於由企業原因造成土地閒置一年以上的，在結案和問題查處整改到位前，禁止競買人及其控股股東參加土地競買活動；針對因毛地出讓拆遷難而不能開發的情況，規定建設用地使用權“凈地”出讓，出讓前應處理好土地的産權、補償安置等經濟法律關係；為給分期開發上“緊箍咒”，規定項目一旦開工必須3年內竣工；為減少企業因缺少資金而推遲開發，嚴格限制單宗土地出讓規模，大城市20公頃，中等城市14公頃，小城市（鎮）7公頃。

　　此外，國土資源部還聯合住房城鄉建設、金融、證券等部門建立起協調機制，通過限制貸款和融資、收取稅費等措施提高閒置土地的財務成本，從而加大開發商的財務風險、政策風險和市場風險等。

　　“這些政策，如果嚴格執行，將導致整個行業的巨變。拿到地儘快開發會逐步成為開發商的共識，見地不見房的現象將大幅減少。”鄒曉雲説。但是有些政策還需進一步細化，比如，如果開發商分幾次拿下總面積超過20公頃的整塊土地，表面上看不違規，實際上還是突破了國土部門的限制，這類行為又該如何處理？

　　防止閒置土地産生，一方面要限制開發商的投機行為，另一方面還要規範政府行為。從近年來發現的土地閒置問題來看，如果對閒置土地背後的政府不作為、亂作為不加管束，只要涉及“政府原因”便可不受處罰，土地管理問責便難以達到預期目標。

　　“對於閒置土地，不僅要清理，還要問責縱容開發商囤地的地方政府和有關職能部門，嚴查改變規劃是否有法定依據，是否按照法定程序進行，打擊隨意調整規劃背後的‘黑箱交易’。”嚴金明説，近年來，中央有關部門嚴厲打擊工程領域的腐敗現象，取得了很大效果。

　　一位開發商曾告訴記者，開工建設前的審批程序多，速度慢，有些部門還故意拖延，即使一天到晚不停地跑政府有關部門辦手續，也難以確保在規定時間辦完。“在建設法治政府、服務型政府的今天，地方政府也要嚴格按土地出讓合同辦事，同時提高審批速度，服務市場主體。”鄒曉雲説。

　　有專家建議，由於房地産業的鏈條比較長，出現少量的閒置地也是正常的，關鍵是要讓開發商承擔相應的代價，可以通過稅收的形式把開發商“囤地”期間的增值收歸國有，去除開發商投機的動機，比如土地買的時候價格是200萬元，後來變成1000萬元了，中間800萬元的差額要交稅。

　　閒置土地的處理，關乎房地産市場健康運行乃至社會公平正義，影響不容小覷。有關部門和地方應當嚴格依法辦事，該收的堅決收回，該罰的罰到位，防止國有資産流失，促進經濟社會良性發展。