胡雅君

　　編者按

　　如果有災難發生，現在的紅十字會還能起多大作用？

　　一個高度行政化的組織，以慈善外衣裹挾商業運作，招致公眾拷問。公告聲明，公開保證，沒能平息輿論討伐；發于個人，受于組織，質疑的負面效應正在逐步發酵。

　　從公益事業角度講，紅十字會是一個不可缺失的品牌。多年的運作經驗，應對突發事件時可以調動大量資源，接受賑濟款物，發揮著其他組織不可替代的作用。

　　雖然堵住組織與個人利益讓渡渠道是必要的，但既不受行政體系的有效監管，也沒有民間機構的外部約束，不足以恢復公眾對公益的信心。

　　因郭美美事件，中國紅十字會信用遭受重創。

　　“憑什麼紅會幾萬個組織都不註冊，連民政部的法都不用遵守，紅會就是有問題！”

　　因直言敢言在公益圈子得名“楊大炮”的社科院社會政策研究中心副主任楊團認為，紅會目前游離于法律監管之外的局面亟待改變，

　　記者採訪的六位公益界專家以及基金會負責人都同意，紅會目前“參公管理”的體制本身存在問題，若要徹底改革，理論上來説，必須“去行政化”。

　　但是紅十字總會下設分支機構數目龐大。“去行政化”在現有體制下是否可行，公益界專家和實務人士們則有不同的看法。

　　“關鍵在於高層要有魄力和決心，否則問題不會根本解決。”清華大學創新與社會責任研究中心主任，原中國紅十字會籌資工作委員會委員鄧國勝告訴記者。

　　據北京大學公眾參與研究與支持中心研究院周濤介紹，北京大學公眾參與研究與支持中心從4月1日起針對中國大陸除西藏以外的30個省級行政區域紅十字會信息公開情況展開了評測。

　　反饋時間截止，只有湖北、內蒙古、黑龍江、廣西、山西、江蘇6個省區的紅十字會向其公開了有關信息，拒絕公開的佔8成。

　　納紅十字會入法

　　根據《紅十字會法》，數以萬計的紅十字會分支機構不需要在民政部門登記，只要紅總會下文件批准就可以成立，獲得存在的合法性。“脫離現有公益慈善法律監管。”楊團一言蔽之。

　　截至2010年底，中國紅十字會有31個省(自治區、直轄市)紅十字會和新疆生産建設兵團紅十字會以及鐵路、商業等2334個地級紅十字會、2860個縣級紅十字會、9.5萬個紅十字會基層組織。

　　基金會中心網總裁程剛也認為，《紅十字會法》更多是明確了紅十字會從事救災救濟、國際人道救援的宗旨，但對於紅會在從事公益慈善活動方面應該如何規範運作，並無相應規定。“造成紅會在從事公益活動時無法律約束的局面。”

　　楊團強調，紅會改革的關鍵在於將紅會“從法外納入法內”，同時“去行政化”。

　　落實分三步，首先是從行業紅十字會和縣級以下的紅十字會基層組織開始。

　　因為相對其他享受財政撥款的縣級以上的紅十字會，行業和基層紅十字會就依賴財政撥款，跟政府關係稍遠，“去行政化”改革難度較小。

　　楊團強調：“要先把最容易出問題的給改了。”她認為，行業紅十字會容易涉及關聯交易，滋生腐敗。

　　而這一切要得以實施，必須要求他們去民政部門註冊登記，前提是修改《紅十字會法》。

　　“已有的新成立的行業紅會、基層紅會都必須去民政部門登記註冊，改變發文件批行業紅會的現狀。”楊團表示。

　　改革的第二步是縣級和地市級紅十字會，“五年時間，政府對他們的財政撥款減少到零，要求他們和其他慈善機構一樣，自己籌款，能籌到款繼續存在的就去民政部門登記，轉成社團，否則就取消。”楊團建議。

　　簡單來説，就是地方政府不給錢也不管人，現有人員仍按參公待遇處理，新人則交給市場“自謀生路”，不再由政府負責。

　　楊團認為，地方政府會歡迎這一改革主張，“目前有的地方紅會籌集不上來錢，政府還要給他錢，對地方財政而言是包袱。”

　　而最後一套方案用於省級紅會以及紅總會，專家估計需要十年時間才能讓紅會真正能全面去行政化，人、財、物管理脫離政府系統，回歸公益慈善機構本位。

　　“紅十字會系統具備國家機關的屬性，又把自己當做慈善機構，變成政府部門做慈善，監管主體、方式都成問題”，在程剛看來，紅十字會系統如果不去官化，就不要再做慈善籌款了。

　　改革折中？

　　即便“去官化”是紅會改革的方向，但在目前中國的特殊體制之下，將紅十字會與政府剝離開，困難重重。

　　“紅會在體制內不僅享受領導人任命和財政撥款特權，還有體制內的資源，這些是體制外的機構做夢都想要的，讓紅會出來可能嗎？”清華NGO研究所所長王名錶示。

　　在他看來，較為現實的路徑是改革紅十字會善款管理體制。

　　“紅會成為善款主要募集、管理使用的主體是歷史的偶然，甚至可以説是一個誤會。”王名解釋説，從《紅十字會法》中可以看出，紅十字會開展人道救援、救災救濟等七項主要職責中並無募款這一項職能，紅十字會本來應該是一個救災的實施主體。

　　2008年，王名曾受中國紅十字會總會委託，做過一份《中國紅十字會組織發展狀況評估報告》，當時紅會的主業還不是籌款，在王名的評估裏，紅會的善款規範管理並沒有出現大的問題。

　　評估報告出臺之後不久，發生了汶川地震，紅會因為特殊的體制、能力，以及影響力，成了天然的募捐主體，“隨著民眾爆發性的捐贈，紅十字會募捐職能突然膨脹。”王名説，如果從其資金比例上來看，原先資金中十分之一來自捐款，現在一下子增長到十分之九。

　　紅會手中的錢多了，但怎麼管理怎麼花錢並沒有相應制度跟上。王名梳理近些年紅會被曝光的事件發現，善款管理三個主要環節：募款、運作、用款都出了問題。

　　在王名看來，這次暴露問題的是紅十字會，但在募款的規範管理方面，基金會等公益組織都有或多或少的問題，而這源於外部環境缺乏規範。

　　“誰有募款權？募款場合在哪？募款的額度是多少？對這一系列問題，都沒有規制，整個公益募款市場規範都存在巨大問題。”王名説。

　　在外部沒有法律監管，內部沒有完善的管理體制，不斷增長的紅會善款出現問題“不可避免”。

　　基於這種情況下，王名呼籲，讓紅會回歸救災救濟的主業上去，以項目管理的運作方式，建立公益性救災組織專業化團隊。

　　同時把公眾捐贈的善款和紅字會其他資金來源相分離，把善款管理跟紅會救災救濟的主業分離。

　　在如何分離上，程剛建議放在紅十字基金會去做。依照《基金會管理條例》，紅十字基金會有公開透明的義務，而且紅基會本身就是“管錢”的，在募款運作上更為專業。

　　8成紅會拒絕公開

　　郭美美事件中，公眾對紅會的改革要求中，呼聲最高的是公開透明。

　　程剛指出，紅會要信用重建，“必須公佈每一筆捐款的去向。”但依據現有法律，公開透明，並非紅十字會的法定義務。

　　中國政法大學法學院教授王涌指出，中國《紅十字會法》對紅會在監督機制上規定了內部監督和政府監督，比如紅十字會經費的來源和使用情況每年向紅十字會理事會報告；紅十字會的經費使用情況依照國家有關法律、法規的規定，接受人民政府的檢查監督。

　　但《紅十字法》中無一字提及信息公開披露制度，也未像《基金會管理條例》一樣，將“公開透明”原則納入其中。

　　這為公眾要求紅會公開透明披露信息設置了障礙。

　　不過王名認為，目前紅會的資金管理方式，不適宜對公眾公開。

　　比如紅十字會員繳納的會費只需對會員公開，政府撥款也應該得到財政部授權之後才能公開，紅十字會本身無權公開。

　　“現在這些資金進入一個池子中去，混在一起，導致紅十字會難以公開，需要紅十字會將善款管理獨立出來。”王名錶示。

　　基於此，程剛建議，紅十字會區別公開，接受捐款的收支按照基金會相關法規公開，涉及財政撥款的資金，則按照政府信息公開。

　　雖然關於紅十字會是否有義務進行信息公開，如何公開學界仍有爭議，但民間已經將要求紅十字會信息公開的呼聲付諸行動。

　　據北京大學公眾參與研究與支持中心研究院周濤介紹，他們按照《政府信息公開條例》第三十六條的規定，針對這30個省級行政區域的紅十字會提出了信息公開申請。

　　申請內容主要為：本級紅十字會編制人員數；2010年度本級紅十字會籌資總額；2010年度本級紅十字會收到的個人捐款總額、個人捐款最低金額和最高金額；2010年度本級紅十字會行政運營費用總額。

　　目前法定的反饋時間已經截止，據項目組初步統計，在中國大陸除西藏以外的30個省級行政區域的紅十字會裏，只有湖北、內蒙古、黑龍江、廣西、山西、江蘇6個省區的紅十字會向其公開了有關信息，另外24個省區沒有給任何答覆和解釋。

　　“拒絕信息公開的省區紅十字會，佔總數的8成。”周濤説。