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評論:地方政府償債能力靠什麼確保

發佈時間:2011年06月29日 13:34 | 進入復興論壇 | 來源:四川新聞網-成都商報


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  朱達志 成都商報評論員

  審計署全國地方政府性債務審計工作領導小組辦公室副主任陳塵肇27日在接受採訪時表示,總體看,中國地方政府性債務負擔尚未超出其償債能力。據劉家義審計長27日公佈的數據,截至2010年底,全國省市縣三級地方政府性債務餘額約10.7萬億元。

  説地方債務負擔尚未超出其償債能力,當然有其道理。截至2010年底,省市縣三級地方政府負有償還責任的債務率為52.25%,即便加上負有擔保責任的債務,總的債務率也不過70.45%。應該在合理負債範圍內。

  不過此説純屬理論敘事。審計發現,部分地區的債務償還對土地出讓收入的依賴較大,一些地區、行業的債務規模較大、債務負擔較重;由於償債能力不足,一些地方政府只能通過舉借新債償還舊債,有的地方還出現了逾期債務。這説明,地方債務規模顯然被低估了;而地方政府的償債能力很大程度上是建立在拆東墻補西墻基礎上的;更何況,目前大多數地方的土地財政依賴已經有些窮途末路、難以為繼了。

  但我們仍然相信,地方政府的財力和融資能力,總體而言還是足以償還那近11萬億債務。畢竟,各地的政府性債務多係銀行借貸形成,而各大國有商業銀行説白了就是政府開的,關起門來是一家人,銀行不可能讓政府還不起錢,政府也不可能讓銀行因債務危機而倒閉,這其中起決定性作用的還是金融政策如何制定的問題。金融政策“合乎實際”,政府性債務就“安全”。

  只是,這個“安全”要打引號,因為任何政策都不可能魔力無邊。如果政府金融政策用到極限,譬如印鈔過猛、壞賬過多、交易成本過大,也有可能出現難以預料的社會問題,進而導致金融危機,再強大的金融體系也有坍塌的可能。如此,那10.7萬億元的債務就很可能成為一枚“不定時炸彈”。

  但是政府又不能不舉債,現代國家經濟發展若離開金融體系的支持是無法想像的。問題是,借什麼債,向誰借債?通常而言當然是向銀行和民間借債。在市場體系發達的經濟體中,向銀行借債和向民間借債其實是一回事;但在我們這裡,銀行卻不屬於民間。政府向民間借債,基於契約關係,有一套較為完備的監督體系,債務狀況相對安全;而政府向自家銀行舉債,其安全狀況就很難説了。

  很顯然,若要真正確保政府的償債能力,大力發展民間金融,大幅提高地方公債在政府性債務中的比例,很有必要。對於公債的意義,薩繆爾森認為,公債並不是國家的債務,而應被視為國家的資産。按照陳志武(微博專欄)教授的研究,自17世紀以來,400年前國庫裏金銀萬貫的國家今天基本貧窮落後,而當年靠舉債發展的國家今天基本都既有民主和法治,又有發達的經濟。當今的美國擁有十幾萬億美元國債,實質上就是把別人的錢和未來的錢透支過去,成為了自己的創富資本,難怪它會成為世界頭號強國。

  國務院前不久決定,允許地方政府發行公債,用於保障房建設。這應該是自1994年分稅制改革以來,中央政府首次鬆口允許地方發行債券。期待下一步能夠修訂《預算法》,從法律上賦予地方政府向民間舉債的合法性。此舉可以説一舉多得。因為長期負利率的關係,民眾手中的錢若沒有好出處,就會去過度參與炒房、炒股、炒農産品……這對經濟和民生均無裨益。