各地政府頻繁修編城市規劃 被指為換取用地指標

　　《瞭望》文章：北京又要修規劃

　　2004年版北京城市總體規劃所期待的“‘最優的’結構”——多中心，今日未能顯現。相反，在過去六年中，被總體規劃認為存在嚴重弊端的單中心城市結構，被進一步強化

　　規劃期限至2020年的《北京城市總體規劃(2004~2020年)》(下稱2004年版總體規劃)施行僅六年，就要壽終正寢了。

　　上個月召開的“北京市人口與産業發展規律及規劃對策問題研究”專家研討會上，北京市規劃委員會主任黃艷透露，2013年北京市將重新編制城市總體規劃。一時引來各方議論。

　　“歐洲一些國家的城市規劃幾十年甚至幾百年不變”，當地一家媒體發表評論，“而國內的城市往往是一屆領導一個規劃，城市規劃跟著開發走，絲毫不見規劃的法律嚴肅性和戰略前瞻性。”

　　而在規劃部門看來，對城市總體規劃十年一大修，五年一小修，仍是“一項常規工作”。“總體規劃到2020年實現的兩大最主要指標——人口總量和人均GDP已經突破，所以這將是一次大修編。”北京市規劃委員會有關負責人作出解釋。

　　這次“大修編”的對象——2004年版總體規劃，在2005年1月經國務院第77次常務會議討論並原則通過時，被評價為“突出了首都發展的戰略性、前瞻性，抓住了若干重大問題，形成的總體規劃比較成熟，符合北京市的實際情況和發展要求”。

　　但它終未逃脫前兩版總體規劃的“宿命”，再度淪為“短命規劃”，也使北京的總體規劃修編，成為十年上演一次的“樣板戲”。

　　重修規劃的理由

　　北京市規劃委員會披露的信息稱，第六次全國人口普查結果顯示，北京市常住人口為1961.2萬人，提前十年突破了總體規劃提出的2020年常住人口總量控制在1800萬人的目標；總體規劃提出的2020年人均GDP突破一萬美元的目標，2009年已經達到。對總體規劃修編具有決定性影響的建設用地規模是否已被突破，規劃委員會並未提及。

　　一般而言，規劃期限的人口規模和人均GDP指標被突破，不會直接導致規劃重修，因為在建設用地尚有節余的情況下，能夠承載更多的人口與GDP規模，實乃高質量城市化的表現。

　　只有建設用地規模被突破，才構成重修總體規劃的理由，因為城市總體規劃的核心任務是引導城市建設佈局和調整土地利用，建設用地一旦告罄，規劃便失去意義。

　　北京1983年版總體規劃和1993年版總體規劃之所以“短命”，就在於建設用地規模——而不只是人口規模——被迅速突破。

　　過去三十年間，十年重修一次總體規劃，不是北京獨有之現象，它乃是中國城市化的“特色”，並相伴中央與地方的博弈——地不夠用了，賣完了，地方政府就會通過總體規劃修編，從中央政府嚴格控制的“地根”裏，獲取新的建設用地指標。

　　根據國務院建設行政管理部門頒布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，規劃人口與用地指標有著對應關係，規劃人口越多，用地指標越多。於是，做大人口規模成為地方政府修編規劃時傾力而為之事。

　　1990年代總體規劃修編中，出現這等怪事——至規劃期限2010年，各城市人口規模相加，竟達20億人。

　　“合理預測城市人口規模和城市化水平，是控制城市建設用地規模，保證城市規劃對城市發展發揮有效調控作用的一個關鍵性前提，可對城市人口規模和城市化水平還缺乏規範的預測方法。”2005年3月，國家發展和改革委員會在一份調研報告中指出，有的城市總體規劃，並不考慮預測方法的適用性，選取的目的性很強，有的甚至是先確定人口規模多大，再採取可用的方法進行推導；預測中採用的數據來源不規範，規範人口規模和城市化水平預測的相關法律法規也存在空白。

　　彼時，中央高層對地方政府做大城市人口規模的傾向，予以強烈關注。

　　2004年12月20日，《瞭望》新聞週刊刊發《城市規劃修編的圈地玄機》，對正在進行的總體規劃修編中，地方政府抬高人口規模的動態作出分析。國務院總理溫家寶就此批示，要求必須及時進行正確引導，並制定嚴格的審批制度，尤其要有明確而有力的土地控制政策，合理限制發展規模，防止濫佔土地掀起新的圈地熱。

　　“我們要嚴密關注新一輪城市規劃修編的動向，讓任何時候以任何形式出現的圈地熱，一露頭就像‘過街老鼠’一樣，‘人人喊打’。”2005年1月，國土資源部主管的《中國國土資源報》在一篇評論員文章裏説。

　　國土資源部一位官員向本刊記者介紹，2004年版總體規劃修編中，北京市最初上報的建設用地規模為1800平方公里，國土資源部強烈要求控制在1600平方公里以內，北京市修改後提出1700平方公里，國土資源部仍堅持己見，最後通過的面積是1650平方公里。

　　如此費力得來的1650平方公里，今日或已不敷使用，才有重修規劃之議。