專家質疑70年期滿土地可無償收回 稱有違物權法

　　胡雅君

　　70年後，我們的房子安置在何處？

　　根據不久前有地方政府發出的《國有建設用地使用權出讓預申請須知》，在土地使用期滿後，可“由出讓人收回並補償相應殘余價值”，甚至可“由出讓人無償收回”。

　　經輿論發酵，引發民眾對70年大限後房子歸屬問題的集體焦慮。當地政府為此發出通告，表示“期滿收回” 只是針對土地使用者申請續期未獲批准的情況而言。

　　這一解釋並未驅散民眾的擔憂。土地到期後是無償還是有償續期？如果有償，政府將怎麼收這筆錢？還有，商用地到期後又將面臨怎樣命運？

　　帶著這些問題，本報專訪了中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國。他曾參與《物權法》立法，目前又在參與正在進行的《土地管理法》修訂。

　　“70年土地到期後將是有償續期，具體方式將是收稅，給公民以一定免稅面積，採取累進稅制。”王衛國回答本報記者説。

　　他一再強調要尊重《物權法》得來不易的立法成果，指出應明確收回那個須知。

　　應尊重《物權法》立法成果

　　《21世紀》：你怎麼評價那個“70年期滿后土地可無償收回”的須知？

　　王衛國：這一事件只是在某一個地塊出讓的時候，當地政府部門就一次拍賣發的一個須知，只是一個對競買者發佈的一個意思表示，不是正式的政府文件。正式的政府文件要麼是通知，要麼是規定，要麼是條例，政府文件沒有用須知形式的。

　　我認為這個須知中的內容跟《物權法》明顯衝突，《物權法》中明確規定自動續期。從歷史上看，在土地使用權期滿之後如何處理的問題上，我們的法律是在不斷完善進步的。最初是1990年頒布的《城鎮國有土地使用權，出讓、轉讓暫行條例》中規定，國有土地使用權到期以後，土地使用權和土地上的建築物、附屬物，無償由國家收回，這種無條件無償收回制，對房屋所有權採取完全剝奪的辦法。所以一齣臺就飽受批評，因此在1994年的《城市房地産管理法》中，改為到期前可以提出申請，申請以後如果是因為公共利益需要，那麼政府就收回，如果沒有公共利益的需要，就可以批准續期，批准續期以後再簽訂新的土地出讓合同。並且如果政府要收回，對土地上的建築物要給予補償，即“申請續期收回補償”制。這就比1990年進了一步，第一給你一個申請續期的機會，第二要收回的話也是有償的。

　　在《物權法》制定時，到二審稿的時候，採用的都是“申請續期，有償收回”這一制度。但是當時大家討論當中認為這個制度缺乏可操作性。因為到期以後如果要大家都來申請續期的話，需要消耗大量的行政成本。而且可能有的住戶申請了，有的沒有申請，政府沒法處理。後來經過討論，把申請續期制度升級為無條件自動續期制。

　　要知道，《物權法》中自動續期這個制度定下來意義非常大，使得人們對房屋有了一個穩固的長期産權預期，也體現了對人民群眾利益的尊重和關懷。《物權法》頒布後僅僅7天，2007年3月25日，胡錦濤總書記就帶領中央政治局集體學習《物權法》，併發表貫徹執行《物權法》的重要講話，這是前所未有的，顯示了中央對實施《物權法》的重大決心。各級政府更應當尊重《物權法》得來不易的立法成果。

　　《21世紀》：事情出來後，當地政府發佈通告説，“期滿收回”的説法，只是摘選自《上海市國有建設用地使用權出讓合同》的部分語句。

　　王衛國：這個解釋只是説這不是政府發佈的一般性規定，政府沒有這樣大的政策調整，只是政府在拍賣土地中做的一個具體的行政行為，引用了合同中的規定。但即使不是一般性規定，只是合同裏的，合同這麼規定也是不對的。

　　70年後應有償續期

　　《21世紀》：《物權法》雖然規定自動續期，但並沒有説明續期是有償還是無償，據説，《土地管理法》最初的修訂稿中曾經明確為“無償自動續期”，但之後的徵求意見稿中卻改為到期後“按照國家有關規定自動續期”，你認為這一改動是否意味著國家立法更傾向於有償續期？

　　王衛國：應該不會是無償續期。因為現在國有土地有償使用這個制度是不可動搖的。國家關於國有建設用地的一個指示是，今後要儘量地減少劃撥土地使用權，除了公共利益才走劃撥程序外，其餘一律都是要出讓的。

　　當時在《物權法》制定中，關於住宅建設用地到期之後怎麼辦，我們的設想是將來既然不再簽土地出讓合同了，自動續期了，那就不是收土地出讓金，而是收土地使用稅。

　　而稅的問題是一個公法問題，《物權法》只規範私法問題，因此我們就沒有在物權法中寫入這一句話。我們認為土地既然是國家的，那麼國家隨時都可以頒布相關的法律來解決這個土地使用稅的問題，這個問題就不著急了。

　　《21世紀》：你認為在土地使用權到期後，具體如何收稅，這塊法律應該如何完善？

　　王衛國：我主張在收稅時，公民應該有一個基本的免稅面積。土地應該首先給公民一個基本的居住保障，所以這個保障性面積是免稅的。

　　然後超出的部分，分幾個等級，比如超出100平方米的，200平方米的，500平方米的，甚至幾千平方米，按照累計稅辦法，一級一級地來徵收不同的稅率，佔的地越多你交稅越多，有利於鼓勵大家節約用地。而要落實這個制度，需要一些配套措施。比如戶籍登記和房屋登記要聯網，並且房屋登記要透明。比如你在上海、北京、深圳各有一套房子，我要把你房屋面積加在一起來計算。

　　商用地續期應儘量寬鬆容易

　　《21世紀》：《物權法》關於“期滿自動續期”的規定，只適用於住宅建設用地，而對商用地在使用權屆滿後如何處理，仍是一個未知數。根據《物權法》的精神，你認為對這個問題應該如何處理？

　　王衛國：《物權法》對於商用地的問題沒有明確，當時是準備留待修訂中的《土地管理法》來解決的。

　　但是在《物權法》立法過程中經過激烈爭論，已經確定了一個至關重要的原則：所有權平等原則。就是説國家的、集體的、私人所有權，平等受到《物權法》法律保護。既然平等保護的話，那土地上我的廠房、我的投資産權所有這些東西都有一個所有權保護的問題，應該享有牢靠的保護。

　　並且中國土地制度的發展趨勢是要強化對使用權的保護，提高使用權的穩固性，因為中國土地基本土地制度叫做“公有私用”，所有權是國家或者集體的，它不能姓私，但是使用權是可以姓私，市場上現在能交易、流轉的就是使用權。使用權的穩固程度關係到市場上對這個財産價值的認可程度，和人們在這個土地上投資預期的這個差別程度。如果説人們對産權的預期越堅固、越長遠，對於鼓勵人們建設、投資、遵守現有的秩序，都是有好處的。所以對商用地將來肯定會設計出一種相當寬鬆、相當容易的一個續期制度。即便不是自動續期，也能使商用地的使用人能夠有比較放心的申請續期的辦法，並且如果國家要收回的話，也會得到公平、合理的補償。

　　《21世紀》：你這是基於對《物權法》的信心，所以做出這樣一個判斷？

　　王衛國：不是，我認為這是從國家的利益、從國家的發展角度，政府應作出的理性選擇。

　　農村土地有序入市是必然趨勢

　　《21世紀》：目前《土地管理法》的修訂進展如何？其中的重點和難點問題有哪些？

　　王衛國：考慮到《土地管理法》關係重大，修訂任務從原先的國土資源部轉交到了國務院法制辦，目前仍按兵不動。對於修訂目前有一個新的意見是，這個不應該叫《土地管理法》了，應該頒布一個《中華人民共和國土地法》。

　　因為未來的《土地管理法》修改，很大程度上説是一個土地民事關係而不是行政關係的問題。

　　這是《物權法》給《土地管理法》留下來的任務，當時《物權法》對於農村集體建設用地怎麼流轉無法達成共識。於是把農村集體建設用地的問題和宅基地問題，明確寫了留給《土地管理法》來規定。

　　而現在十七屆三中全會明確了農村政策是是城鄉一體化大格局，而且説了要建立城鄉統一的土地流轉市場。目前的《土地管理法》是在這個大格局下，為未來的農村土地有序進入流轉而建立制度基礎。

　　《21世紀》：未來的這個立法當中，對於宅基地還有農村集體建設用地這兩個核心問題應該如何處理呢？

　　王衛國：當然是允許流轉，建立城鄉統一的土地市場。這需要建立兩個最基本的制度，一是土地登記制度，不動産登記。目前農村房屋是沒有登記的，只有城市房屋才有登記。而農村的土地流轉産權流轉一定要有登記來支持的，否則的話交易安全就沒有保障，秩序沒法建立。這就需要在《物權法》已經規定的不動産登記的統一原則下，用具體的法律和條例來落實農村不動産登記制度。第二是建設市場流轉的一套規則，我的意見是通過場內流轉，而不是場外流轉。

　　場內指的是城鄉統一的土地交易所，土地都到那去掛牌交易。交易所來審查你是要交易哪塊地，看符合不符合規劃，再看你的合同，你們的程序有沒有徵求集體組織的全體成員意見等等，然后土地價格公不公平。同時土地交易所也提供很多信息，農民在談合同當中可能就要到交易所去諮詢，開發商在簽合同之前也得跑到交易所去，查一查這塊地的地權情況，規劃情況，使得雙方都在信息充分的情況下最後達成協定，然後經過規劃審批到土地審批、建設審批，最後登記過戶公示。

　　在場內進行交易是有序的交易，地價在那都是透明、公開的，這樣就可以防止有人去蒙那些農民。在現在這種無序狀態下，我們最擔心的就是一些城裏的投機商，跑到下面去趁著農民還沒有搞明白，以很低的價格大量去收購土地，最後吃虧的是農民。

　　《21世紀》：你的意思是對農民土地不再走徵收的路，而是採用市場化交易方式？

　　王衛國：對，但對這一制度最不高興恐怕就是政府，因為會打破政府對土地的壟斷，影響其賣地收益。但我認為現在政府搞賣地財政的思路需要轉化，政府要會算帳，我不搞賣地財政行不行，政府可以通過另外一種土地財政獲利，就是通過把土地交易市場培育起來以後，這些建設項目都會産生稅，還會産生就業機會，這些就業的人要給你交所得稅，政府可以通過直接和間接的收稅獲得財政收入，而不是只盯著賣地那一錘子買賣。