改革一把手集權：國資委再推央企“制衡術”

　　國資委制衡央企一把手權力的工作一直未停止。

　　11月26日，國資委副主任黃淑和在中央企業法制工作座談會上表示，國資委將進一步加強總法律顧問制度建設這一重點工作，尚未配備總法律顧問的中央企業和重要子企業，“要在明年6月底前全部配齊”。

　　按照國資委的定位，總法律顧問是企業內部高級管理人員，職責是參與企業重大經營決策，並依法提出意見，以保證企業依法經營、維護企業和股東的合法權益。

　　按照國資委的計劃，總法律顧問制度將延伸至企業業務管理，並上升至企業決策管理的頂層，包括企業海外並購、兼併重組、重大項目決策等。

　　國資委研究中心企業改革與發展研究部一位研究人士對本報記者表示，近幾年，國資委在央企內部力推總法律顧問制度，目的是對央企決策層、尤其是一把手權力實行制衡，防止國有資産流失。

　　黃淑和也表示，不重視法律將會導致國有資産損失，而在事故面前，能利用法律顧問制度挽回經濟損失，“就是為國家創造經濟效益”。

　　從虛到實

　　國資委自2003年成立以來，就從原國家經貿委等7部委手中接過了總法律顧問制度的試點工作，並使這一制度在央企範圍內形成了燎原之勢。

　　來自國資委的統計數據顯示，截至今年6月份，已有98戶央企設立了總法律顧問，比例達80%；有668戶重要子企業建立了總法律顧問制度，比2002年增加了112戶。

　　隨著總法律顧問制度的推廣，法律工作在央企的地位也逐步提高。中國節能環保集團總法律顧問張超告訴本報記者，2001年，中國節能環保集團只有一個法律工作人員，幾年後，中國節能環保集團針對法律事務成立了一個相對獨立的二級部門，2005年，該二級部門已發展成一個完全獨立的一級部門，2008年，隨著業務發展需要，中國節能環保集團建立了總法律顧問制度。

　　國資委之所以普推總法律顧問制度，一方面是由於該制度推動了央企歷史遺留案件的解決，一定程度上避免了國有資産流失；另一方面，該制度為央企依法經營提供了保障，改善了央企一把手集權的局面。

　　黃淑和介紹，目前，央企70%的歷史遺留重大法律糾紛案件已得到解決，避免和挽回經濟損失110億元。並且，“新案子幾乎不多了，主要是以前的遺留案件”。

　　此外，總法律顧問制度已由央企管理之外滲透至業務管理層面。例如，中國大唐和中國建築的法律部在金融危機發生後，針對重點項目的法律風險，擬定預控方案；總法律顧問在企業“走出去”中的作用也越來越明顯。

　　張超對本報記者表示，總法律顧問與法律顧問有重大區別，總法律顧問是公司的高級管理人員，既關注法律業務，又要致力於經營事項，承擔了很大的管理職能。

　　防控經營風險

　　目前，隨著企業經營形勢的變化，總法律顧問制度建設面臨幾大新任務。

　　首先是在知識産權保護專項工作中的職責。黃淑和表示，各國正在將新興産業作為經濟發展的突破方向，央企在轉型升級中，面臨一系列新課題，包括如何熟悉和運用新規則，如何利用知識産權保護技術創新成果，如何制定新技術和新産品的標準等。

　　在上述背景下，“必然要求企業法律風險防範機制加快向新興産業拓展”，“更加注重的是企業知識産權戰略”。

　　防控企業並購重組風險，也是總法律顧問越來越重要的任務。

　　來自國資委的統計數據顯示，2009年，有67戶央企實施了對外並購，被並購企業多達771戶，比上年增長72.9%；並購資産規模5034.8億元，比上年增長66.8%。

　　但本報記者從多位並購領域的研究人士處獲悉，一部分並購並不成功，並購後的企業整合存在的問題更多，引發很多經濟糾紛。

　　黃淑和還提到了要重點關注央企在開展重大投融資、金融衍生品等業務時的法律風險防控。

　　隨著近年來央企參與金融衍生品交易巨虧事件增多，國資委對央企在衍生品領域的交易監管成為一大難題。在該難題面前，國資委要求央企“一級對一級負責，層層建立責任制”。

　　其中，總法律顧問制度是國資委監管央企重大投融資、金融衍生品業務的主要手段之一。

　　央企境外投資也是總法律顧問制度需要進一步延伸的領域。

　　黃淑和提醒，目前，一些國家關於外國投資的法律政策穩定性進一步減弱，甚至通過隨意變更國家政策謀取本國經濟利益。而央企境外投資涉及金額大、敏感度高，政治、經濟利益相互交織，一旦決策或經營失誤，往往帶來不可挽回的嚴重損失。

　　中國鋁業公司副總經理兼總法律顧問呂友清對本報記者表示，近幾年，中國鋁業在海外投資活動中，越來越重視法律風險監控。

　　作用待估

　　一位國資研究人士對本報記者表示，儘管總法律顧問制度已經在央企廣泛設立，但很難對央企“集權式”管理形成實質制衡，一部分央企的總法律顧問僅是虛職。

　　不久前，海油工程前總裁涉嫌偷逃關稅被查。上述國資研究人士認為，在此次事件中，如果總法律顧問能夠發揮應有的作用，就絕不會出現堂堂石油央企走私的尷尬局面。

　　黃淑和也坦承，央企落實法制工作三年目標的進展不平衡；重要子企業的總法律顧問制度建設還存在重大差距；近30%的歷史遺留重大法律糾紛案件尚未得到解決，處理難度依然很大。

　　制約總法律顧問發揮職能的深層次原因是央企管理體制。某央企總法律顧問對本報記者表示，從目前的央企管理體制來看，只有32家央企建立了董事會制度，剩下的大多數央企依然實行總經理負責制，總經理同時擔當戰略監督者、制定者和執行者的角色，不但有角色和利益衝突，也容易出現由於缺乏監督而導致的集權控制。

　　上述總法律顧問對本報記者表示，總法律顧問在法律風險控制上的專業意見往往能夠被重視，但在實際業務決策上，依然無法對總經理或董事會形成制衡。