節能減排困境：“摁下了葫蘆，起了瓢”

　　在“十一五”期間進行的大部制改革中，原國家環保總局上升為環保部，但環保部與其他部委之間的關於環保的協調問題，並沒有因此而解決。

　　“十一五”期間，中國的環境經濟政策主要以行政手段為主，該方式遭遇了很多質疑。

　　那麼，在環境保護壓力劇增、矛盾凸顯的“十二五”期間，環境管理體系應該做哪些變革？是否會出臺更多環境經濟政策？出口貿易與國內環境之間的問題如何協調？

　　對此，本報記者專訪了環保部貿易與環境專家組組長、環保部環境與經濟政策研究中心研究員胡濤。

　　部委間協調依然是難題

　　《21世紀》：“十二五”將至，有關部門也正在醞釀環保規劃。但環保管理體制上的不順，是環保發展推進的掣肘。你怎麼看“十二五”期間，這一領域的問題？

　　胡濤：目前，形式上環保部有三個主要職能：污染物控制、核安全和生態保護。但實際上，環保部可以説只有兩個半職能。為什麼這麼説呢？因為生態的職能分散到環保部之外的各個部委，如國家發改委、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、稅務總局、林業局、統計局、海洋局等十多個部委。換句話説，環保部的這一職能被變相地縮減為半個職能。

　　但是在現有的這種格局下，十多個涉及到生態的各個部門之間的權利、義務、責任並不統一，容易出現部門之間打架扯皮或者協調不利的問題。因此需要儘快明確各個部門的職責劃分，建立統一有效的生態保護機制。

　　就此，有多種改革方案正在討論當中，探索如何統一監督管理、更好地履行生態保護職責。

　　《21世紀》：那麼，在節能減排方面，是否也存在類似問題？

　　胡濤：節能減排方面，現在遇到了“摁下了葫蘆，起了瓢”的問題，在減排指標與節能指標、污染物控制與溫室氣體減排之間出現了不協調。

　　就前者而言，雖然我們明確了污染物控制的目標，但我在調研中發現，不少地方的污染處理，例如噪音控制、污水處理設施等並沒有運行。被問到原因時，當地負責人回答説，如果一直運行，會影響節能目標的完成。

　　就後者而言，SO2減排主要是通過上末端治理設施來實現，例如上脫硫設施。但脫硫設施的運行，需要耗費大量的電力。以發電行業為例，耗電量約佔到電廠發電量的1.5-1.8%。換句話説，現在的強制脫硫減排了SO2，但同時增排了CO2。

　　因此，“十二五”期間，從管理體制上而言，要求環保部、發改委、工信部之間建立更有效的協同控制的機制，要求國務院節能減排領導小組發揮更大的協調作用。

　　《21世紀》：在SO2與CO2減排之間的不協調問題上，除了部門之間的協調，是否可以通過技術選擇來解決？

　　胡濤：部門之間的協調最後也落實到具體的技術選擇上。

　　以電力行業為例，我們現在的SO2控制，是通過上脫硫設施這樣的末端治理來實現的，其實我們也可以嘗試前端治理，比如採用洗煤等清潔煤技術，或者煤氣化聯合循環發電（IGCC）技術，甚至使用可再生能源，這些技術都可以很好地從根本上同時減少SO2、NOx、顆粒物和CO2的排放，這樣就實現了協同控制，一石二鳥、一舉數得。

　　這還不僅僅是成本的問題，更是部門協調的問題，現在各管各的事兒，各個部委之間需要統籌考慮。

　　環境稅優於排污權交易

　　《21世紀》：“十二五”期間，你認為，環境經濟政策應該做哪些調整？

　　胡濤：在市場經濟下，主要通過非市場的行政手段實現節能減排，很不合情理，市場資源配置效率不高，造成節能減排成本很高。

　　在“十二五”期間，應當必須改變這種格局，從以行政手段為主逐步轉變到以市場手段為主，比如排污權交易、環境稅、排污費等。這也是其它市場經濟國家的基本減排手段。

　　《21世紀》：在排污權交易與環境稅之間，你更傾向於哪一種手段？

　　胡濤：在環境經濟學裏面，無論是排污權交易還是環境稅都屬於經濟手段，其目的都是為了實現污染物排放水平的最優控制。

　　我們看到，SO2排污權交易在中國開展得並不順利，有很多原因，我認為主要問題還是在管理體制上，污染者的誠信度以及相應的監管機制不夠合理。

　　兩種手段在理論上都可採用，但在中國目前的管理體制下，我更傾向於從資源的源頭徵收環境稅，這樣可避開我國管理體制的弊端，減少管理成本，讓市場來有效地配置稀缺性的環境容量資源。

　　《21世紀》：現在各個部門熱議環境稅的徵收，你如何看待這種徵稅衝動？現在企業稅負已經很重，那麼開徵稅收是否還有必要？

　　胡濤：各個部門都在爭議環境稅，可能更多地是從本部門利益出發，而不是為了解決環境問題。嚴格地説，政府各個部門根本沒有徵稅立法權，只有行政執行權，任務是徵稅，但具體到徵什麼稅，行政部門哪有立法權？立法是人大的事。這一點必須要厘清。

　　徵收環境稅，並不必然會增加企業負擔。我們在制度設計上，在徵收環境稅時，可同時降低企業的其它稅賦，例如企業所得稅或者增值稅等其他稅種。一個核心的思路是在不增加企業稅負整體水平的框架下設計，通過不同稅種之間的平衡，保證環境稅不會增加企業的額外負擔。

　　在稅收的徵收上，我主張從前端徵收，通過稅收的方式，提高包括化石能源在內的資源的價格，逐步減少企業對化石能源的使用，這樣就能從根部上解決環境治理的難題。環保部和國家能源局在研討區域燃煤總量控制政策，這也是前端治理的思路。對整個國民經濟體系來説，就好比是，你種了一棵低碳之樹，它就不可能長出高碳的枝葉。

　　2015年改變“環境逆差”？

　　《21世紀》：正是因為中國的資源價格比較低，所以中國才能為世界出口那麼多廉價産品，結果把很多環境問題留在了中國，“十二五”如何解決這一問題？

　　胡濤：中國的污染問題是很嚴重，但你仔細一想，不難發現，我們企業生産産生的污染物不是為自己生産的，而是為其他國家和地區。根據我們的研究發現，基於2005年的投入産出表，我國38%的SO2、18%的COD、23%的CO2排放都是由外貿拉動的。實際上，我們在為全球的環境問題買單，用中國環境容量補貼其他國家，是典型的“環境逆差”。

　　在“十二五”期間，這種狀態必須改變。寄希望於WTO的國際談判，並不現實。但我們可以採取單邊的措施，一方面限制資源環境密集型産品出口，另一方面限制這類産業在國內的發展，鼓勵他們到海外投資。

　　在出口關稅徵收方面，我們應借鑒國家紡織專項基金的做法和經驗，以徵收出口環節環境關稅的稅金，設立環境保護專項基金，用於相關行業環境設施建設投資、企業技改和清潔生産，全面提升産業綜合競爭力。

　　同時可設立外貿企業環境友好獎勵基金，對環境行為良好的出口企業，如實施ISO14000環境標誌或清潔生産審計的，給予資金補貼。

　　我現在正在做綠色貿易的方案，希望增設一個每萬元出口商品的能耗指標與污染物強度指標，用這個指標來約束和考核貿易企業與部門，迫使地方政府在擴大出口時必須考慮環境的因素。我們希望到2015年能改變我國貿易的環境逆差的問題。