房産稅面臨法律和技術難題 觸發各方利益博弈

三聯生活週刊第43期封面：房産稅又要交多少錢

　　香港物業稅徵收的稅率為租金的15%，每年可以扣除20%的修繕及支出費用

8月9日，上海某房地産項目工地

　　2009年4月25日，美國加州聖馬特奧，止贖房産拍賣會現場，當日約100多處房産被拍賣

　　關於房産稅的傳言每天都在上演，但迄今為止依然只是停留在紙面討論，尚未有任何實質性進展，就連名稱也在“房産稅”和“物業稅”之間徘徊不定，其間難度可想而知。

　　主筆◎謝九

　　為什麼要收房産稅？

　　徵收房産稅大致有兩個目的：一是為了完善和豐富稅種，增加地方政府的財政收入；二是作為房地産市場的調控工具，抑制房價快速上漲。從政策制定者的角度來看，房産稅的初衷顯然是出於前者，但對於普通百姓而言，則更偏重於理解為調控房價。這種理解上的偏差，導致了房産稅還沒有出臺，就已經是爭議不斷。

　　房産稅在我國並非新稅種，早在1986年的《中華人民共和國房産稅暫行條例》中就已經有“房産稅由産權所有人繳納”的規定，繳納標準為“房産原值一次減除10%至30%後的余值計算繳納。房産稅的稅率，依照房産余值計算繳納的，稅率為1.2%；依照房産租金收入計算繳納的，稅率為12%”。不過，當時的規定對5種情況予以免徵，其中包括個人所有非營業用的房産。所以，對於老百姓而言，房産稅其實是一直存在的稅種，只不過是免予徵收。

　　我國現有房地産的稅制設置複雜且不合理，大部分集中于開發流通環節，比如土地增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、耕地佔用稅、印花稅、契稅等，而持有環節的稅種僅有城鎮土地使用稅和房産稅兩個稅種，保有環節的稅收佔比不到30%甚至更低，這種“重開發輕保有”的格局，在很大程度上鼓勵了囤房炒房行為。

　　保有環節不僅稅種極少，而且房産稅的免徵範圍極大，所以對稅收貢獻度極低，主要繳納者來自商業地産的出租。2008年，我國的房産稅收入僅為600億元，佔國家財政收入6.13萬億元的比重僅為1%，即使算上817億元的土地使用稅收入，二者合計佔比也僅為2.3%，佔地方政府財政收入比重也僅為5%，而在西方發達國家，物業稅是地方政府的主要財政收入之一。

　　由於房産稅在我國稅收體系中幾乎缺位，而其在西方稅收體系又有著很重要的地位，我國一直試圖填補空缺。從過去幾年的政策來看，決策層更傾向於打造一個全新的物業稅，而不是對已有的房産稅修修補補。2003年的十六屆三中全會上，《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次提出物業稅：“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動産開徵統一規範的物業稅，相應取消有關收費。”隨後的7年裏，物業稅先後在北京、遼寧、江蘇、深圳、寧夏、重慶、安徽、河南、福建、天津10個省市“空轉”運行，但是始終沒有進入實施階段，也基本上沒有太多人關注。

　　但是最近一兩年，物業稅突然成為人們關注的焦點，其直接導火索來自2009年5月，國務院公佈《關於2009年深化經濟體制改革工作的意見》，其中提到的“深化房地産稅制改革，研究開徵物業稅”，這使得多年來空轉的物業稅一下子近到眼前。在2009年重提物業稅，顯然有其深刻的時代背景。

　　2009年5月，當時國內房價剛剛從金融危機的寒冬中有所回暖，遠未到政策打壓之時，所以當時重提物業稅，顯然不是為了調控房價而來。金融危機之後，國家財政收入增速放緩而開支增加，2007年，我國財政收入增速高達32%，金融危機爆發後，財政收入增速明顯放緩，2008年增速20%，2009年只有11.6%。而與此同時，為了應對金融危機而推出的系列救市計劃，全國財政支出有增無減，2008年和2009年的財政支出增速分別為25.7%和21.2%。同時為了配合中央的4萬億救市計劃，以及爭取更多的銀行貸款，很多地方政府在過去幾年大幹快上，已是債臺高築，但在我國的分稅制下，地方政府的財政收入有限，更多依靠預算外的土地出讓收入，而物業稅作為重要的地方稅，將大大增加地方的財政收入，也能極大緩解中央對地方的稅收返還和轉移支付壓力，這才是2009年重提物業稅的初衷所在。

　　與此同時，很多一線城市的房地産市場在經過多年高速發展之後，可供出讓的土地已經逐漸減少，對於過去依賴土地財政的地方政府而言，將來勢必要面臨土地出讓金減少的困境，如果能適時開徵物業稅，無疑將提供一個長期穩定的收入來源，這也是一些地方政府對於物業稅態度積極的重要原因。

　　同樣還是在2009年，這一年的春節過後，國內的房地産市場開始回暖，從一開始試探性的小陽春到後來的全面爆發，全國主要城市的房價均再次創出歷史新高，房地産的民生話題也再次成為焦點。在國家種種調控政策均告失效後，物業稅在一夜間成為人們寄望的最後殺手锏。

　　不同的利益出發點會産生截然不同的物業稅版本。物業稅顯然無法同時承擔增加地方稅收和調控房價的兩種功能，不同利益方對於物業稅的不同期盼，加之物業稅自身在法理上的障礙，導致空轉7年至今難産，甚至連名稱也難以確定。

　　另外，為什麼要徵物業稅還有一個很重要的問題，那就是物業稅徵收之後拿來何用？從國外經驗來看，物業稅的主要用途還是用於當地社區建設、改善居住條件等，取之於民用之於民，才使得人們不至於太抵觸。如果我國將來也正式開徵，也應該遵循取之於民用之於民的原則，否則如果只是讓地方政府拿來做大規模投資建設，通過拉動經濟來粉飾政績，人們對於繳納物業稅的積極性也不會太高。

　　房産稅之難

　　房産稅屬於財産稅的一種，作為財産稅，最重要的前提就是産權的明晰，而我國房地産市場的産權關係還較為混亂。

　　從住房産權來看，除了商品房之外，我國還有很多有限産權的住房，比如經濟適用房、合作建房、集資建房、房改房等，在産權關係理清之前貿然開徵房産稅，顯然會帶來更大的混亂。

　　更大的障礙還在於我國的土地國有制。我國開徵物業稅的初衷是將現有的房産稅、土地增值稅以及土地出讓金等稅費合一，改為在房産保有階段統一徵收的物業稅。我國房地産是住宅私有而土地國有，住宅所有者只對土地擁有70年的使用權，而不是像大多數國家那樣的永久産權。而物業稅或者房産稅屬於財産稅，前提是對産權所有者徵稅，而我國居民對於土地並無産權，如果對居民僅有使用權的土地徵收財産稅，顯然于情于法不通。

　　我國除了城市土地國家所有之外，農村土地屬於集體所有，而這個集體的概念就更加模糊。開徵房産稅似乎離農村還較為遙遠，其實不然，在我國轟轟烈烈的城市化進程中，很多昔日的農村土地早已經成為城市的一部分，大量的城中村、小産權房的存在，也給物業稅的開徵帶來産權上的難題。

　　世界上其他大部分國家和地區都是住宅和土地私有制，所以物業稅的徵收理所當然，住宅私有而土地公有的代表為新加坡和我國香港地區，他們雖然也徵收物業稅或者産業稅，但徵收辦法和西方主要國家明顯不同，西方國家是對土地和住宅統一徵收，以物業價值作為稅基，而新加坡、香港地區則以物業租金作為稅基。比如新加坡以年租金的4%和10%作為標準，無論房屋是否出租都必須繳納，年租金標準其實只是評估機構計算出的虛擬租金。香港地區則分為差餉稅(原用於警政開支，後來擴大用於支付街燈、供水、消防等)和物業稅兩種，差餉稅的徵收和新加坡類似，以虛擬年租金為基礎，無論是否出租都必須繳納，物業稅則以實際出租為準，如果實際出租獲得了收入，則繳納物業稅。

　　也就是説，如果將物業稅理解為對産權所有者徵稅，西方國家擁有的産權是房屋和土地的整個物業價值，而新加坡和香港地區居民擁有的産權是房屋租金，以此理解，方可規避土地公有制下的産權難題。所以，如果我國要在土地公有制下推行物業稅，稅基也應以租金為標準，而不是以物業價值為準，因為我國居民並不擁有房屋和土地的全部價值。

　　我國1986年頒布的《中華人民共和國房産稅暫行條例》，當時規定了兩種繳納標準：“按照房産原值一次減除10%至30%後的余值計算繳納。房産稅的稅率，依照房産余值計算繳納的，稅率為1.2%；依照房産租金收入計算繳納的，稅率為12%。”可見當時是既按照物業價值，也按照物業租金，但是在實際過程中，對於按照物業價值標準繳納的規定了5種情況予以免徵，其中包括個人所有非營業用的房産，除了當時因為居民收入較低之外，可能也是出於對法律障礙的考慮。而按照物業租金標準的雖然沒有免徵，但在實際生活中，除了商業地産出租繳納房産稅之外，個人很少在取得租金收入之後主動繳稅。

　　從目前流傳的各種物業稅版本來看，我國顯然還是傾向於土地私有制下的西方標準，也就是以物業價值作為稅基，而非物業租金。而且從現實考量，如果以物業租金作為徵收標準，稅基過低導致稅收過低，無論是增加稅收還是調控房價，對市場幾乎不會産生什麼實質性影響，這應該也不會是醞釀多年的物業稅所要的效果。

　　其次，土地公有制還衍生出另外的難題，我國居民在購房時已經一次性支付了70年的土地出讓金，如果再次徵收物業稅，顯然屬於重復徵收。雖然從名義上來説，土地出讓金屬於租金，物業稅屬於稅金，二者可以並行不悖，但這種名稱上的差別僅僅只是我國土地公有制度的産物，本質上並無區別。如果將土地出讓金納入物業稅，那麼已經購買了住房的居民顯然不應該再重新支付，在計算房屋價值作為納稅基礎時，如果不以物業租金為標準，而是以物業價值為準，那麼也應該扣除土地價值，僅以房屋價值為稅基。在70年土地使用年限下，不同年限的住房如何估值？70年到期之後如何徵收？這些都是懸而未決的問題。

　　而對於物業稅推出之後的新售住房，面對的壓力在於，是否還應該像從前那樣一次性繳納70年的土地出讓金？如果土地出讓金轉化為物業稅，那就意味著一次性收取的70年租金分化為年復一年收取的稅金。而沒有70年土地出讓金的支撐，住房價格理應大幅下跌，與此同時，由於物業稅的存在，居民持有住房的成本將會大幅上升。正是這種潛在的影響，很多抱怨房價過高的民眾將降房價的希望寄望于物業稅，這樣既可以降低房屋的現有價格，也可以通過提高持有成本打擊囤房炒房者。但是，由於物業稅開徵的初衷並不以打壓房價為直接目的，所以，即使將來正式推出，對於那些希望房價下跌的人而言，距離他們的期望值也會有很大距離。

　　除了一些法律上的障礙，物業稅的開徵在技術上也有不小的難題，比如專業誠信的不動産評估機構、房地産登記與信息系統的建設等等，我國的物業稅雖然已經在很多城市空轉多年，但籌備情況如何並未向公眾有過披露，各個城市對於徵收物業稅的實際執行能力如何，至今依然不為人知。

　　利益博弈

　　物業稅之難，不僅在於法律障礙和實施細則上，更大的壓力還在於不同利益階層的利益博弈。

　　從中央政府來看，未來將面臨較大的財政收入壓力，財政壓力將在一定程度上成為物業稅出臺的誘因。2007年，中央財政收入增速高達35.6%，但是2008和2009年的增幅分別只有17%和9.8%，今年的預計增長也只有6%，但與此同時，為了應對金融危機，財政支出並未減緩，2009年的中央財政支出同比增長24.1%，2010年預計支出6.3%，中央財政收支相抵，赤字8500億元，增加1000億元。

　　中央財政80%左右的支出主要是對地方的稅收返還和轉移支付。1994年分稅制之後，地方政府缺乏穩定的稅收來源，很大程度依靠中央的稅收返還和轉移支付。1994～2007年，中央對地方稅收返還和轉移支付從2389億元增加到1.8112萬億元，增長了6.6倍，年均增長16.9%。金融危機爆發後，中央對地方的稅收返還和轉移支付明顯增加，2008年中央財政收入增加17.5%，對地方稅收返還和轉移支付增加26.7%，2009年中央財政收入增加9.8%，對地方稅收返還和轉移支付增長29.8%。不難看出，最近幾年地方稅收返還和轉移支付的增幅顯著超過中央財政的收入增幅。如果能夠適時開徵物業稅，將給地方政府增加一個很重要的稅收來源，這將減輕中央政府對地方的稅收返還和轉移支付壓力。另外，由於房地産作為中國經濟的支柱性地位在短期內不會有實質性變化，除了考慮到物業稅的稅收功能，還必須綜合考慮物業稅對房地産市場的影響，不致對中國經濟形成較大衝擊。

　　對地方政府而言，對物業稅的態度可能既愛又恨。目前我國地方政府的收入來源主要有三塊——中央稅收返還和轉移支付、地方本級財政收入和地方政府性基金收入。以2009年來看，中央稅收返還和轉移支付2.86萬億元，地方本級財政收入3.26萬億元，地方政府性基金收入1.59萬億元，最後一項主要是土地轉讓金收入，三者合計7.71萬億元。土地出讓金佔地方政府的總收入比重超過20%，如果物業稅的改革涉及土地出讓金，比如將一次性收取的土地出讓金分攤至70年內，對於應屆政府而言意味著收入大減，長期來看雖然可以給地方政府提供穩定收益，但短期收入將會驟減，這並不是應屆政府所樂見的局面。

　　為了配合金融危機之後的經濟刺激計劃，各地方政府通過城投公司等融資平臺大規模融資貸款，形成了極大的債務壓力。根據銀監會披露的數據，截至今年6月底，地方融資平臺貸款達7.66萬億元，存在嚴重償還風險的貸款，佔比23%，相當於2009年全國GDP的23%，相當於2009年全國財政收入的112%，相當於地方政府本級財政收入的235%。如果按照我國5年期以上貸款利率5.94%來看，每年的利息支出就高達4550億元。

　　1994年分稅制之後，地方政府一直面臨較大的財政壓力，加之地方政府無法自行發行地方債，所以對土地出讓金等預算外資金的依賴程度較強，從而在相當程度上刺激了土地價格上漲。當地價最終帶動房價上漲從而帶來民生問題，並招致中央政府的房地産調控時，地方和中央形成事實上的利益對立，這在一定程度上導致了房地産政策調控的失效。如果能夠將土地出讓金轉化為物業稅，一方面能給地方政府帶來重要的稅種，減輕中央政府對地方的稅收返還和轉移支付壓力，而且還能夠使中央和地方政府形成利益一致，地方政府不至於在土地出讓金的問題上和中央頂牛，在這樣的背景下，中央政府的房地産調控政策也將得到最大程度的執行和貫徹。所以，如果在不改革土地出讓金的前提下加收物業稅，自然會得到地方政府最大程度的擁護，反之，如果觸及地方政府的土地財政利益，物業稅的推行將會在地方政府中間得到較大阻力。

　　不過，在土地出讓金的問題上，不同城市面臨的具體情況又不盡相同，比如有些一線城市在經過房地産市場10多年的高速發展之後，可供出讓的土地越來越少，這些城市可能會希望儘快出臺物業稅，以便在土地出讓金萎縮後，還能有物業稅的收入接力。但是一些三線城市的房地産開發程度較低，地方政府還在期待房地産市場的下一個黃金十年，從而從土地市場中最大程度獲益，這些城市顯然會抵制物業稅的推出。

　　從普通居民來看，也分為已經購房者和尚未購房者。已經購房者顯然不希望物業稅開徵，等待購房者則熱盼物業稅到來，能夠將高高在上的房價打壓下來。不過，最後一定是兩方都無法得到期盼的結果，物業稅的開徵只是時間早晚的問題，而開徵後也滿足不了打壓房價的願望，因為開徵物業稅的首要目的是增加財政收入，而非打壓房價乃至打壓中國經濟。而且，從其他國家和地區的經驗來看，物業稅也起不到抑制房價的作用，比如美國、日本和我國香港地區等，這些國家和地區的物業稅早已存在多年，但房價並未因此下跌。對於中國房地産而言，物業稅如果真的推出，對於房價也只是短期影響，不會影響房價的長期走勢。

　　路徑猜想

　　從理論上講，在我國土地公有的背景下，房産稅不應該照搬西方土地私有制下模式，也就是以物業價值作為稅基，而應該借鑒土地公有制下的新加坡和香港地區模式，也就是以物業租金作為稅基。但事實上，由於我國的房地産現實格局是房價高而房租回報率低，如果以租金作為房産稅的稅基，所得遠遠低於以物業價值為稅基。所以我國的房産稅估計不會以租金為稅基，從目前流傳的各種版本來看，也幾乎無人提及。

　　由於種種現實難題待解，房産稅的推出應該會遵循“先易後難”的進度。首先會選擇幾個有積極性的地方城市作為試點，比如上海、重慶和深圳等，這是目前為止對房産稅響應最為積極的幾個城市。在上述城市運行成熟之後，逐漸擴大試點範圍，最後推至全國。

　　今年4月份，就已經有市場傳言稱，上海計劃開徵住房保有稅，可能對存量房和增量房一併徵收，從購房套數、戶型大小等方面來區別自住需求與投資需求，其中自住需求可免稅。上海市住房保障和房屋管理局並未對傳言否認，並表示：“關於在房産保有階段徵稅的問題，早在黨的十六屆三中全會上就明確提出了。在房産保有階段徵稅，要經國家層面定，地方應貫徹執行好。如果有關部門正在做一些研究，也是完全正常的。上海一定會堅決貫徹國家的一系列房地産調控政策，堅持‘三個為主’的原則。房管部門雖不是稅收徵管的主管部門，但如果政策出臺，我們會積極配合貫徹落實好。”

　　此後關於上海徵收房産稅的傳言一直不斷，而最近的上海官方表述來自今年國慶節期間，上海實施新一輪地産調控，其中除了提出引人注目的每戶限購一套房之外，還專門提到“按照國家加快推進房産稅改革試點的工作要求，本市將積極做好房産稅改革試點的各項準備工作”。上海稅務總局也表示，目前正在進行與房産稅相關的信息系統的建立工作。

　　與上海相比，重慶對房産稅的態度更加積極。重慶市長黃奇帆多次公開表示，重慶市要對高價房徵收房産稅，今年6月份，重慶財政局局長也對媒體透露，房産稅方案已經上報國務院，正在等待批復。深圳也是房産稅探索道路上的先行軍，2009年8月，深圳市政府發佈《深圳市綜合配套改革三年(2009～2011年)實施方案工作安排表》，其中提到“2009年將開展準備工作，適時探索開徵物業稅，合併城鎮土地使用稅、房産稅”，首次以官方文件確認了物業稅的進程。

　　從徵收對象看，開始的徵收對象應該不會針對全部房屋所有者普徵，如果按照房屋套數，首套自住房應該不會納入徵收標準，如果按照房屋面積，也應該有一個起徵點，各個城市應按照各自的人均居住面積為依據。至於稅率標準，我國1986年版本的稅率標準是1.2%，如果新版本的房産稅包含了土地出讓金、土地增值稅等內容，稅率應該大幅降低，而且考慮到人們的排斥心理，還應該遵循循序漸進的原則，在推廣初期應該將稅率定得較低，比如0.3%以下。而對於那些擁有多套房屋或者居住面積較大的房屋，因為其對土地資源的過度佔用，稅率應該遵循累進原則，從而在一定程度上起到優化資源配置、調節貧富差距的作用。

　　而居民住宅也分為存量房和增量房兩種，也就是舊房和新房，由於居民的舊房在購買過程中已經繳納了相當多的稅費，物業稅如果按照物業價值為稅基推出，第一套自住舊房應該是低稅甚至免稅，而物業稅之後的新房則採用新的稅率標準，也就是“舊房舊辦法，新房新辦法”，不過，這樣的處理辦法也有可能帶來房地産市場定價和估值的混亂。

　　也有傳言聲稱，考慮到針對居民住宅徵收房産稅可能産生較大的抵觸情緒，壓力較輕的辦法是先從商業地産徵收，隨後擴大至居民住宅。不過這種辦法的可行性估計不高，一是因為1986年頒布的房産稅中，商業地産一直是房産稅的繳納對象，如果再次徵收，那就類似香港同時徵收物業稅加差餉稅，對於商業地産而言並不公平，同時，如果物業稅還附帶調控房價的功能，相比之下，更需要調控的顯然是住宅而不是商業地産。所以，預計物業稅開徵還是會從居民住宅開始，而不是商業地産。

　　由於物業稅是一個全新稅種，不僅存在技術細節上的種種爭論，在立法上也需要全國人大通過才能得以推行，所以正式面世將是一個較漫長的過程，歷時7年的空轉就已經足以説明一切。相比之下，較為容易的辦法是恢復徵收房産稅，因為房産稅是一個已經存在的稅種，並不需要通過“人大”立法，這也是最近一段時間市場較多提及房産稅而不是物業稅的原因所在。

　　今年9月30日，財政部和國家稅務總局就房地産市場稅收政策調整答記者問，其中專門提到為什麼要進行房産稅改革，如何推進此項改革。有關負責人的提法是恢復徵收房産稅：“近年來，隨著住房制度改革不斷深化和居民收入水平大幅提高，商品房市場日益活躍，改革和完善房産稅制度，對個人所有的住房恢復徵收房産稅是必要的，既有利於調節居民收入和財富分配，也有利於健全地方稅體系，促進經濟結構調整及土地節約集約利用，引導個人合理住房消費。”這大概是為“物業稅”還是“房産稅”名稱之爭的一次正名，兩大權威部門的聯合聲明，也在很大程度上證實了房産稅開徵的可能性。

　　房産稅最終以怎樣的面目出現，其實具有很大的彈性。最簡單的辦法就是把休眠了20多年的房産稅恢復徵收，對當時5種免徵的情況予以實徵，但是在轟轟烈烈炒作多年之後，如果只是如此簡單操作並沒有太大意義；最複雜的辦法就是將土地出讓金、土地增值稅和房産稅等諸多稅費合而為一，最終以物業稅的面目呈現，但這樣會面臨很多法理上的障礙，短期內推出無望；最現實的辦法可能是房産稅舊瓶裝新酒，或者説物業稅借殼上市，名稱上還是叫做房産稅，但實際內容和物業稅沒有太大差別，既規避了重新立法的障礙，又達到物業稅的徵收目的。