巴曙松:中國不會爆發地方債務危機

    ●地方融資平臺引發風險擔憂

    ●治理結構不完善是主要問題

    ●突出弊病是經營性質不明確

    ●總體債務率仍處於合理水平

    去年中國能成功應對金融危機，地方政府融資平臺帶動的基礎設施投資發揮了十分積極的作用，但也引發了地方政府債務的總體擔憂問題。

    據銀監會的統計，截至2010年6月末，地方融資平臺貸款達7.66萬億元；另外，據債券市場的統計，截至6月末，城投債(含中期票據和短期融資券)餘額為4882.5億元，再加上財政部代發的地方政府債券2670億元，截至2010年6月末，地方政府公開的可計算的總債務已超8.42萬億元。根據審計署前期對18個省、16個市和36個縣本級的審計，其中有7個省、10個市和14個縣本級債務率超過100%，最高的達364.77%。

    中國地方融資平臺最大的問題之一是治理結構的不完善，主要表現在城投公司法定代表人或管理人員大部分由地方政府官員兼任，造成了“政企不分”的局面。之所以造成這種現象一方面是由於城投公司都是由地方政府相關部門通過貨幣資金、土地使用權、國有股權以及國有資産等方式出資設立的，為促使城投公司更好地為地方政府服務，地方政府往往委派相關政府官員到城投公司擔任要職。雖然這導致了城投公司治理結構的不完善，但卻也密切了與地方政府關係，有利於獲取政策支持和優勢資源。

    地方融資平臺另一個突出的問題是經營性質不明確，經營性資産缺乏，經營收入少。中國地方融資平臺大多數既承擔了融資功能又承擔投資、經營功能，而又以融資和投資功能為主，一些地方政府為增強地方融資平臺融資能力，將大量道路、橋梁以及公園等公益性資産注入地方融資平臺，由於這些資産無法産生收入，因此往往導致地方融資平臺缺乏經營收入，部分區級和縣級地方融資平臺甚至完全沒有經營收入，利潤完全來源於財政補貼。

    當前，監管部門正著手對地方融資平臺債務的分類管理，這有利於規範現有債務，能夠起到緩解債務風險的壓力。另外，這種加強監管的舉措還有利於抑制地方政府無度舉債的行為。首先，根據規定，只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的地方融資平臺將不得再從事融資業務，地方政府融資主體將受到限制；其次，規定不得將公益性資産作為資本注入地方融資平臺，地方融資平台資産規模將受到較大的限制，融資能力將下降；第三，不允許地方財政擔保融資，也將降低地方融資平臺融資能力。總體來看，這些規範性要求的出臺既有利於規範地方政府現有債務，又有利於控制未來債務的無度擴張，能夠較好控制地方政府債務風險。在這個過程中，需要合理把握調控力度，防止短期內衝擊力度過大而沒有提供相應的資金化解渠道，可能導致部分地方在建工程後續投資的“斷鏈”而出現半拉子工程。

    雖然近兩年地方債務增長迅猛，導致目前中國有少量市、縣本級債務率偏高，但從全國水平來看，2009年末地方政府債務率約為130%，仍處於較合理水平，地方政府債務整體風險不大，全面爆發債務危機的可能性很小。目前正在進行的地方債務規範監管，更有利於防範這種全面的地方債務風險。

    此外，從全國債務情況來看，截至2009年末，中國政府總負債為15.7萬億元，約佔2009年GDP的48%，日本2010年2月該比例達到229%，2009年末歐元區16國平均水平也達到78.7%，由此可知，根據國際標準比較，中國政府債務風險較小。

    也有不少金融機構擔心，一旦個別地區出現地方債務危機，以中國現有財政制度，會如何處理？從統計數據比較分析，當前雖然中國少數地方政府在經過快速的債務擴張之後可能財政較為困難，但中央政府的財政狀況良好，2009年全年中央財政收入達到3.59萬億元，是全國地方本級財政收入的1.1倍。如果少數地區發生債務危機，中央政府應當有能力通過財政撥款或轉移支付等方式對這些地區進行支援。

    (作者巴曙松為國務院發展研究中心金融研究所副所長)