雖然《消費者權益保護法》對消費行為的界定並不排斥金融消費，《合同法》《侵權行為法》《不正當競爭法》等法律也有一些分散的規定，但由於金融産品與服務的專業性，以及與金融穩定的緊密性，有必要專門出臺金融消費者保護的法規、規章，明確金融消費者保護的行政權力歸屬和保護規則。

　　從世界上消費者保護運動的興起到美國《多德－弗蘭克法案》的出臺，世界各國金融監管當局越來越意識到：如果對金融消費者保護不力，使其權益受到侵害，金融市場上勢必會産生逆選擇和道德風險，從而引發難以預料的金融風險，對金融穩定和經濟健康發展造成重創。次貸危機不僅使美國數百家金融機構倒閉，還使這個強大的經濟體至今仍未復蘇，這正是對金融消費者長期的侵害動搖了整個經濟大廈之基。在我國，金融消費者保護問題對於金融市場的長遠發展同樣重要，加快金融消費者保護立法勢在必行。

　　“金融消費者”是美國次貸危機後頻繁出現在反映美國金融改革的文章中的一個詞，我國此前並沒有在金融領域使用“消費者”這一概念。所謂“金融消費者”，從世界各國的立法來看，主要具備以下法律特徵：消費主體主要指自然人，即個人；消費客體是金融産品和金融服務；消費方式包括購買、使用金融産品和接受金融服務。我國迄今為止雖然沒有對金融消費者作權威定義，但筆者認為，《消費者權益保護法》對消費行為的界定完全能夠涵蓋金融服務領域的消費行為，只是受經濟條件和人們生活水平的影響，金融産品和金融服務在很長時間內未被納入日常消費的範疇，而金融服務領域也被我們通常意義的消費者保護認識和規章制度所淡漠，僅憑現有的《消費者權益保護法》對金融消費者的保護是遠遠不夠的。

　　金融消費者的生存現狀

　　金融消費者的生存現狀表現在以下幾個方面：

　　第一，市場信息極度不對稱，金融消費者難以正確行使選擇權。與傳統消費相比，由於金融産品和金融服務具有典型的專業性，沒有受過專業訓練的人很難真正理解生僻、艱澀的金融名詞和計算公式。隨著金融創新速度的加快，一些金融衍生産品對很多金融專業人士來説也未必能透徹理解，加上經營者對信息的披露不足，甚至有不良營銷人員為了追求業績，對潛在客戶加以誘導，金融消費者作出正確選擇更是難上加難。我們常常看到的是：買基金，不知道基金運作的真實情況；買保險，不到簽字的時候看不到合同的詳細條款；貸款，弄不清審貸的標準和流程。

　　第二，雙方力量懸殊，難以保證交易的公平。在我國，金融消費者與金融産品和金融服務經營者之間的實力差異是顯而易見的。金融消費者不僅在物力上難以與之抗衡，而且缺少精通金融和制度的人力資源，更沒有來自組織的團體力量支持。勢單力薄的個人在金融交易中只能扮演從屬者，根本沒有“議價”能力，“平等”、“自願”只能淪為合同上的一紙空文。於是，金融消費者被迫繳納名目繁多的費用，被迫簽訂強制性仲裁條款以利於經營者利益的保護……只有這樣才能獲得所需要的金融服務。

　　第三，金融消費者的財産安全得不到應有的保障，與之相關的刑事案件頻發。從ATM存取款機上的高科技作案到網銀被攻擊，從銀行卡欺詐到證券賬戶資金被挪用，經營者難以成為金融消費者信任的財産管理者。

　　第四，個人信息得不到應有的保護，隱私權遭受侵害。無論是開戶、辦卡，還是其他的金融服務，經營者總是按實名制要求讓金融消費者提供有效證件複印件等信息，但令人擔憂的是這些至關重要的個人資料和信息能否得到足夠的安全保障，並不被挪作他用？為什麼我們會遇到在車險快到期的時候，總有若干保險營銷電話打進我們的手機，電話那頭對我們信息的熟悉程度讓人毫無隱私和安全感可言。

　　第五，現行立法不足導致救濟困難，維權成本高昂。在現有的制度環境之下，一旦發生糾紛，金融消費者主要通過以下幾種途徑來維護自己的權益：一是向經營者的客服討説法，而實踐證明，經營者自身的投訴渠道是忠實于金融機構利益的，對消費者來説並不十分有效。二是少數金融消費者會向監管部門投訴。雖然監管部門現在比以往更關注金融消費者保護，甚至在央行的一些分支機構已經建立起了金融消費者投訴中心，但管理權限的歸屬、爭議處理流程、效果保證等都處於無法可依的狀態，甚至更多的是依賴於法定的其他監管職能來對金融機構施壓，以實現爭議的處理。這與依法行政的要求還有相當的距離。三是求助於司法救濟，由於金融制度和金融專業知識的匱乏，加上冗長的訴訟程序，這種方法的維權成本高昂。四是利用媒體監督，雖然有效，但媒體資源卻不是人人都能利用得到的，而消費者權益保護協會在專業性較強的金融服務領域難以發揮作用。

　　國際經驗與教訓

　　美國是最早開始關心金融消費者保護的國家之一，自20世紀至今已出臺了一系列與金融消費者保護相關的法案。例如，美國1969年頒布了《誠實信貸法》、1974年頒布了《公平信貸法》，1975年頒布了《金融隱私權利法案》，1976年修正了《信貸機會均等法》，1977年頒布了《社區再投資法》等。

　　英國經濟學家邁克爾泰勒（Michael Taylor）也在20世紀末提出金融消費者保護應當與審慎監管一起作為金融監管的並行目標。2001年的《金融服務與市場法》將保護消費者作為金融監管目標正式寫入立法，並成立了金融調查服務部解決消費者與金融機構之間的爭議，甚至對金管局的不滿也可以通過投訴專員辦公室提出投訴。同年，金管局發佈了《産品銷售後公平對待消費者》。其他發達國家也紛紛傚法英美。2001年，加拿大根據《金融消費者機構法》成立了專門的金融消費者保護機構。日本也在《消費者合同法》《金融産品銷售法》和《金融産品交易法》中增加了有關金融消費者保護的條款，並將金融消費者保護職責主要交給了金融廳，央行、消費者廳和財務省承擔了一些輔助職責。澳大利亞也建立了專門處理消費者投訴的金融督察服務機構。

　　雖然起步較早，但歐美國家的金融消費者保護並不總是成功的。特別是金融危機的爆發，使美國監管當局意識到對金融消費者的保護存在著致命的漏洞，才使得次貸成為引發金融危機的罪魁禍首。為此，美國開始了一系列加強金融消費者保護的金融改革舉措，包括通過《多德—弗克蘭法案》成立消費者金融保護局，通過《信用卡問責及信息披露法》將消費信貸納入監管等。英國也計劃在撤銷金融管理局由英格蘭銀行統一行使監管權的基礎上，成立消費者保護與市場署專司消費者保護之職，以保證中立、公正地履行金融消費者保護職責。歐洲針對金融危機暴露出來的監管問題提出了建立跨國金融監管機構的改革法案，而金融消費者保護將是跨國監管機構的核心職責。對於可能危及金融消費者利益的行為，跨國監管機構有權履行調查、評估、警告、禁止等職責。

　　完善金融消費者保護立法

　　雖然《消費者權益保護法》對消費行為的界定並不排斥金融消費，《合同法》《侵權行為法》《不正當競爭法》等法律也有一些分散的規定，但由於金融産品與服務的專業性，以及與金融穩定的緊密性，有必要專門出臺金融消費者保護的法規、規章，明確金融消費者保護的行政權力歸屬和保護規則。

　　第一，處理好金融監管與消費者保護之間的關係，明確金融消費者保護的行政主管部門。對金融消費者進行行政保護作為世界各國運用行政手段對市場失靈糾正的通常做法。根據世界各國對金融消費者保護作出的機構安排來看，主要有兩種模式：一種是專門的金融消費者保護機構，有足夠的獨立性；另一種是金融監管機構的內設部門，消費者保護與宏觀或審慎監管目標在同一機構內並行，有足夠的專業人才及時處理投訴，又能通過制定監管制度建立起普遍性約束，有利於對金融風險的監測和控制。在我國，比較簡單易行的方案是在央行下設消費者保護部門，但必須保證其獨立性，能夠制定和有效執行金融消費者保護規則；有能力為金融消費者提供一個經濟有效、專業權威的爭端解決機制；能夠開展金融消費者保護的調查統計職責；能夠組織金融消費者教育計劃的擬定和實施；能夠對所有經營者執行消費者保護規則的情況進行評估；能夠對嚴重危害金融消費者利益的行為作出有威懾力的處罰。

　　第二，確立透明度原則，強化金融機構信息披露義務。行政主管部門對金融機構應作出嚴格的信息披露要求，負責設定一些最低的披露標準和披露模式，禁止金融機構以虛假收益、隱瞞風險、歧義文字等表述來誘導金融消費者購買産品或服務，對不當勸誘造成的侵害，消費者可要求獲得懲罰性賠償。

　　第三，明確金融消費者權益內容，維護交易自由和個人信息安全。一是規制格式條款。除現行立法規定的格式合同提供者履行提醒義務、確認無效或賦予特別條款的效力優勢、特殊解釋原則外，應賦予行政管理機關對顯失公平條款有建議修改或禁止使用的權力。二是禁止任何針對金融消費者的不公正的、欺詐的、侮辱性和歧視性的語言和行為，特別是要幫助弱勢群體獲得公平的金融服務機會；禁止將另一金融服務作為消費者購買金融服務時的附加條件；禁止掠奪性放貸；禁止經營者對金融消費者採用惡劣的債務追討方式。應針對不同金融産品和服務的特點限制營銷對象。三是建立個人信息保護制度。對於個人徵信記錄將會産生的變化，作為交易一方的金融機構應盡到提醒義務。徵信機構還應當建立有效的糾錯程序和異議處理程序來確保個人的權利得以行使。四是對於有長期儲蓄和高風險的服務，還應賦予金融消費者可在合同簽訂後一定期限內行使無償撤銷權，即反悔權。當然，也可以借鑒法國有關不動産借貸的規定，給金融消費者充足的時間考察和思考，而不是倉促達成協定。

　　第四，完善對受害消費者的救濟。一是建立經濟高效、有公信力的投訴處理機制，建議由央行、金融監管部門、金融機構以及消費者中具有金融、法律等相關專業知識代表共同組成投訴處理組，負責履行對金融消費者的投訴作出是否受理、調查、調解和裁決職責。明確裁決在金融機構中的執行力，對於拒不履行裁決的金融機構，有權進行處罰。此外，根據金額大小和複雜程序區分普通程序和簡易程序，使金額小、情況簡單的投訴能夠在短時間內處理完成，以減輕對金融消費者的負面影響。二是完善金融機構退出程序。存款保險制度和強制再保險機制還有待加快步伐，使金融消費者在風險來臨時能得到適當的補償。

　　第五，建立金融消費者教育制度。金融消費者保護立法應明確消費者教育的主管部門和其他參與部門的職責，對金融消費者的教育工作應包括：提高消費者對金融産品及其內涵的理解，引導消費者樹立正確、合理的消費觀念，建立金融消費者宣傳教育長效機制。

　　第六，賦予行政主管部門開展對金融消費者保護調查研究、評估和發佈信息的職責。作為金融消費者保護的行政執法部門應當收集和分析各種危害金融消費者資金安全的信息，對金融消費市場風險進行實時監測和評估，確定投訴糾紛熱點，發佈消費提示，尤其要對新的金融産品和服務保持足夠的敏感，及時預測金融創新可能對消費者造成的侵害，提出有效可行的政策建議。