拉美為何走不出失衡"陷阱"? 5因導致"金山上乞丐"

秘魯首都利馬的一處海灘。新華社發

　　上世紀70年代，拉美地區經濟曾出現過一段快速發展期，但進入上世紀80年代，拉美各國經濟發展開始停滯不前，失業率長期居高不下，貧富差距不斷加大，社會問題日益突出且層出不窮，這一現象被稱為“拉美化”。本報駐拉美地區記者對拉美經濟社會發展失衡的原因進行了專題調研，從幾個主要視角解剖拉美國家經濟及社會發展失衡的原因，以期為讀者提供啟示和參考。

　　“智利模式”讓拉美地區陷入增長性貧困

　　以1981年智利養老金私有化改革為起點，拉美國家經歷了一場“新自由主義”的社保體制改革。到上世紀90年代，“智利模式”作為私有化、市場化的社保制度樣板被拉美各國廣泛效倣。但是，新的社保體制並沒有根本改善拉美地區的“增長性貧困”問題。

　　社保體制加劇貧富差距

　　始於上世紀80年代的拉美國家社保體制改革主要涉及三大領域：養老保障改革、醫療保障改革和社會救助項目改革。在養老保障改革方面，拉美各國通過建立不同形式的養老基金，對繁榮資本市場和促進經濟增長起到了一定作用；在醫療保障改革方面，通過開放對私營部門的準入，相應提高了醫療服務的質量和效率；而社會救助政策的實施則減輕了國家的財政負擔。

　　這其中，由智利開創的新養老保障制度，即“智利模式”被視為拉美地區社保體制改革的成功樣板。“智利模式”以個人為直接責任主體，採用完全積累方式，在減輕政府責任的同時較好解決了勞動者之間的矛盾。其私營化、資本化管理給養老基金帶來較高投資回報，也為避免傳統社會保險型或福利國家型養老保險制度的財政危機提供了一種新的對策思路。此外，“智利模式”通過促使國民增加儲蓄，擴大了國民經濟建設資金的來源，因此該模式在智利本國總體上取得了成功。但就整個拉美地區而言，以“智利模式”為原型的社會保障制度體系在實踐中暴露出嚴重問題，貧困階層生活質量並未得到根本改善。

　　社保體制無法保證各階層權益平等。自上世紀80年代以來，許多拉美國家在“新自由主義”的理念下建立起統一的社會保障體制，即依賴市場和個人儲蓄的保障計劃，在一定程度上消除了原來在國家管理體制下的分配不公現象，但同時也産生了新的社會分化和保障不公平等問題，而這種不公平則源於市場體制自身的缺陷。

　　以私有化養老金制度為例，由於退休金水平完全取決於參保者的個人收入和在資本市場上的投資回報情況，因此這種制度對於富有的社會中上層來説是有利的，而對無儲蓄能力的社會底層來説卻難以起到保障作用。

　　實踐表明，在進行養老金制度改革後，大多數拉美國家的社保覆蓋面呈下降趨勢，由於勞動力市場的不穩定性、就業方式的變化等因素，大量自謀職業者、失業者及貧困群體被排除在社保體制之外。而在正規部門就業人口與非正規就業人口之間以及不同行業和城鄉之間，養老金收入的差距也呈擴大趨勢。

　　私有化社保體制改革拉大社會貧富差距。以市場化和私有化為導向的改革把社會保障責任推向市場和個人。在此過程中，政府過多地放棄了社會責任，忽視了國家的保障作用，把大量社會弱勢群體置於貧困無助的境況。儘管政府出臺各種社會救助政策，但這些政策在消除社會貧困中的作用非常微弱，致使社保體制在消除貧困方面無所作為，由此造成了嚴重的社會不公問題。以智利為例，自1981年以來，智利國內居民收入的基尼系數一直呈上升趨勢，退休人員之間的收入差距高於就業人口之間的收入差距，這反映出養老金制度改革加大了收入分配上的不平等。

　　預防“增長性貧困”

　　伴隨著“新自由主義”改革，拉美各國出現了大量社會貧困人口，被稱為拉美特有的“增長性貧困”現象，即在經濟低速增長的同時，貧困問題日益惡化，經濟增長並沒有為減貧作出貢獻。從人均G D P水平來看，拉美國家出現“增長性貧困”正是發生在人均G D P在3000美元前後這個發展階段。拉美國家的經驗教訓表明：完善社會保障制度建設對預防“增長性貧困”至關重要。

　　一、完善社保體制樹立正確的保障理念。拉美傳統的社會保障制度在很大程度上受歐洲模式的影響，但拉美福利國家體制的一個缺陷在於：缺乏強有力、穩定的制度核心目標，政府與社會之間無法建 立 相 應 的 契 約 安 排 ， 無 法 形 成 對 公 民 “ 社 會 權利”的保護。總的來説，拉美各國除社會保障的完全積累制改革取得較大成效外，主要拉美國家的社會保障制度改革支離破碎，沒有明確適合本國國情制度的模式，這使得其在改革過程中政策出臺隨意性較強，導致改革成本過高。

　　二、完善社保體制首先滿足反貧困目標需要。拉美國家歷史上的社會福利體制走“普享型”模式，上世紀80年代以來則經歷了向“補救型”模式的轉型。從總體上看，“補救型”模式對貧困率較高的國家來説較適合，一方面國家承擔的財政成本較低，同時它還可把有限的福利資源集中于社會底層，加大社會救助的力度，從而産生更加有效的反貧困效果。但堅持“補救型”模式並不意味著政府放棄保障責任，社會福利支出首先要滿足社會反貧困目標的需要，國家要承擔起國民最低福利保障的責任，不斷加大財政轉移支付，通過再分配手段來維護公正。

　　三、降低社保體系的準入門檻。拉美國家的教訓表明：社會福利政策的最初設計非常重要，如果一開始建立的福利體制就是割裂和不平等的，那麼其必將導致嚴重的社會分化，加大未來改革的難度。儘管拉美國家上世八九十年代的改革降低了繳費率，但由於經濟社會形勢的變化，社保覆蓋面仍難得到擴大。因此，在社保制度的設計上，需要不同的社會群體便於進入社保體系，同時建立全國統一的制度框架，在融資和給付上實行統一標準，降低社會保障的繳費率，最大限度地擴展社保覆蓋人群。

　　城市化超速成拉美現代化持續推進障礙

　　拉美是世界上城市化程度較高的地區之一，但同時也是貧富差異最大的地區。由於拉美地區城市化速度超過工業化速度，造成城市化水平與社會經濟發展水平相脫節，隱藏的多重危機已構成拉美現代化持續推進的主要障礙。

　　城市化：加劇貧困化、呈現無序性和缺乏物質基礎

　　上世紀90年代末，拉美地區每10個貧困人口就有六個居住在城市，這與非洲、亞洲許多國家貧困人口大都居住在農村地區的情況不同。拉美大城市的貧困狀況非常普遍，這主要是低收入水平而不是資源稀缺造成的。2002年，拉美地區的平均實際收入僅相當於1997年的水平，而與1997年相比，拉美地區的貧困人口增加了2000萬人，總數為2.27億人，佔總人口的44%。與此同時，貧富差距也日益擴大。

　　在拉美許多國家，大量農村人口盲目涌入造成城市人口迅猛增加，導致就業機會不足。失業加劇與貧富懸殊令社會不穩定的因素急劇增加，各種社會問題凸現。但由於拉美地區政權更迭頻繁，政府的城市化政策缺乏連續性，政府也沒有更多精力去關注和解決城市中的問題，使得拉美城市在管理上往往處於無序狀態，城市化進程屢屢受挫。

　　城市化需要大量資金作後盾，但拉美地區的城市化卻缺少必要的物質基礎作為支撐，因此嚴重依賴外資便成為普遍現象。許多拉美國家的平均償債率已多年超過20%。一旦借不到錢，城市發展受阻，就對整個國家發展帶來不利影響。

　　隨著拉美外債數額的擴大，“債務危機”使通貨膨脹加劇，人民生活水平下降。加之資金外逃，嚴重阻礙了拉美國家的現代化進程，對城市化的正常發展造成不利影響。

　　城市化與“逆城市化”同步出現

　　“逆城市化”在發達國家是指由人口集中在大城市的集中型城市化轉變為人口向郊外和衛星城遷移的分散型城市化，是城市化不同類型的轉換。而拉美的“逆城市化”與發達國家有著截然不同的成因。發達國家的“逆城市化”是一種追求生活質量的選擇，而拉美國家的“逆城市化”是一種低收入階層被社會邊緣化的無奈選擇。許多研究拉美城市化的學者認為，拉美城市在空間上的擴張比人口膨脹更快。這主要是由於移民數不斷增加和城市地價及生活費用的上漲，數量越來越多的低收入階層從原來相對靠近市中心的簡陋住所向城市周邊轉移，逐漸形成環繞城市的大片貧民區。拉美國家的這種“逆城市化”，使得城市的規模無序擴大，造成“貧民窟包圍城市”的尷尬局面。

　　拉美地區城市化的警示和借鑒

　　拉美地區在城市化進程中出現的問題，對我國有著警示和借鑒意義。分析人士認為，我國在推進城市化過程中宜注意以下幾個方面的問題。

　　一、穩步推進城市化進程。城市化是經濟和社會深刻的變革，正是由於忽略了城市化與經濟、社會、自然和個人的統一協調，缺少對推進過程中出現的問題的總結和及時調整，拉美地區的城市化出現了嚴重的城市病和城市危機。拉美城市化表明，僅僅追求城市化水平和人口集聚的增長，而不考慮人口、經濟、社會、自然的全面發展是不可行的。

　　因此，推動我國城市化進程需要有長期、逐步推進的理念，需充分考慮城市化與工業化、經濟社會發展的協調，實行城鄉協調發展的政策措施，實現可持續發展。

　　此外，要科學地制定城市化評價體系，完善組織管理體系，包括城市社區管理，保證城市化的有序推進；建立城鄉一體化的教育體系，加強職業培訓，提高農村人口素質，使其適應生産和生活方式轉型的需要；建立和完善社會保障體系；強化城市化和小城鎮發展的規劃和管理體制等。

　　二、選擇適合國情的農業發展模式。拉美國家在城市化進程中存在這樣一種認識，即農業勞動力佔總勞動力的比例越低，農業産值佔總産值的比重越小，現代化程度就越高。這種簡單模倣發達國家的傾向可能是一種認識上的誤區。

　　在拉美，由於歷史原因，大量土地和其他農業資源被少數人壟斷，中小農戶的發展空間被大幅壓縮。豐富的農業資源沒有得到有效利用，大量農村剩餘勞動力只能無序地向城市流動，進而在城市化過程中造成大量社會問題。

　　三、大城市與小城鎮協調發展。人口與産業向大城市集中，可以帶來顯著的規模效應和集聚效應。但拉美城市化進程中出現的問題表明，城市規模過大，容易引起用地困難、住房緊張、交通擁擠、環境質量下降等城市病，這類城市如果集中了過多的人口和資源，就會對邊緣地區的發展産生排斥效應，進一步加劇地區發展的失衡。有鋻於此，我國宜注意避免先集中後疏解的巨大代價和自發的城市化過程，通過提高、完善大城市功能，積極發展中小城市，促進建制鎮的適當集中，重視城鎮密集區的培育與整合，從而逐步形成合理的城鎮體系。