李樂

　　在保障性安居工程“大躍進”的年代，國務院正在試圖通過訂立“行政規章”的方式，對於保障性住房的牟利空間進行限制甚至完全清除。

　　《中國經營報》記者日前獲悉，作為“國務院保障性安居工程領導協調小組”的&&部門，住房和城鄉建設部(下稱住建部)已經抓緊起草《基本住房保障條例》(下稱“條例”)。按照國務院《關於印發國務院2012年立法工作計劃的通知》下發住建部起草完成後，將交國務院法制辦審訂。

　　據了解，“條例”草案擬對保障性住房的公平分配、退出管理等方面的制度和路徑進行規定。為確保保障性住房“保障基本住房需求”的基本功能，經濟適用住房再上市交易政府優先回購、公共租賃房動態租金管理制度等，都有望通過“條例”在全國推行。

　　“降格立法”

　　“不是《住房保障法》，是《基本住房保障條例》。”4月4日，尚在清明節假期之中，住建部一位不願具名的官員向記者證實，此前在歷年全國兩會上呼聲甚高的“住房保障法”，已經“退格”，改為由住建部起草、國務院提交全國人大審議通過後頒布實施的《基本住房保障條例》。

　　記者了解到，住建部副部長齊驥在近日一次內部系統工作會議上，向與會者強調，“今年要抓緊起草《基本住房保障條例》”。目前，該項工作由住建部住房保障司、政策法規司、住房改革與發展司抽調相關人員，會同法律界、學界人士一併推進。

　　3月14日，國務院下發《關於印發國務院2012年立法工作計劃的通知》，規定了三檔總計190件相關法律規章的起草、修改工作。前述住建部官員告訴《中國經營報》記者，《基本住房保障條例》位列第二檔，為“需要抓緊工作，適時提出的項目”，總計66件。

　　接近此次“條例”草案起草的權威人士告訴記者，住建部方面希望在2012年3季度末，也就是2012年10月前，基本完成草案的起草工作，並在進行初步修改後，于2012年底前上交國務院法制辦。

　　“之前呼聲很高的住房保障法，是一部法律，既然是‘立法’，牽涉的利益主體就會比較多，爭議也就比較多，比如，究竟是‘大保障’還是‘小保障’問題，就一直很難統一意見，但是現在保障性安居工程建設規模和速度都處在歷史最高水平，其功能、資金來源、建設運營管理方式、分配方式、退出機制等，都需要儘快‘有法可依’，所以，通過制定‘條例’的方式，效率較高。”上述權威人士稱。

　　《中華人民共和國憲法》規定，法律由全國人大及常委會制定，國務院可以提出法律草案。就《憲法》規定的國務院行政管理職權的事項，國務院有權制定行政法規。“《基本住房保障條例》就是行政法規。”前述住建部官員表示。不過，對於工作進度，他表示不便透露。

　　強制回購

　　目前，正在起草的《基本住房保障條例》除去對保障性住房的定義、功能、法律地位等進行原則性的規定外，將對保障性住房的“公平分配”和退出機制以及相關的方式和路徑進行規定。

　　對於購置型保障性住房的再上市交易問題，《基本住房保障條例》擬規定這類保障性住房再上市交易，必須由所在地政府優先回購，而不得自行進入普通商品住房市場再行流通。至於具體的操作辦法，將會留給地方結合本地實際情況操作的空間，但總的原則仍是消除保障性住房的牟利空間。

　　“這主要是針對經濟適用房。”前述參與“條例”起草工作的權威人士向記者表示。目前，經濟適用房通常在購買滿一定年限後，按照當地政府規定，補繳相應的綜合地價款項，即可獲得“完全産權”上市交易。由於補繳額度的標準劃定能否與土地增值收益等同存在不確定性，從而導致經濟適用房的再上市交易産生了較大的牟利空間。

　　中國房地産協會會長、原建設部副部長劉志峰也注意到了這一問題，他表示，可以通過地方政府和個人共同持有購置型保障性住房産權的方式，限制甚至消除牟利空間。除強制規定政府優先回購之外，還可以採用對再上市流通交易增值部分政府收取50%至90%的方式，使牟利空間降至最低，甚至消除。

　　目前，上海市採用了類似的“共有産權”制度。同時，北京市目前已經在這一方面有所嘗試。2012年，北京市政府下發《北京市貫徹〈國務院辦公廳關於保障性安居工程建設和管理的指導意見〉的實施意見》，規定北京市經濟適用住房實行封閉運行管理，禁止新購經濟適用住房自行再上市交易，由區縣住房保障部門優先回購。

　　“從住建部的層面，對北京的這種做法是比較認可的。”前述參與規章起草的權威人士稱。不過，他表示，這一方式的核心問題在於如何劃定時間節點。目前，較為統一的認識為，按照法律“不溯及既往”的原則，以頒布實施日期為限。

　　具體的認定方式，由地方政府在操作中出臺相關意見。

　　記者了解到，由於目前《基本住房保障條例》尚處在起草階段，並未終稿，因此對於相關問題亦存在不斷調整和修改的可能。“具體的內容現在我不能透露，但大的原則，確保保障性住房的保障功能，實現應保盡保是沒有爭議的。”前述住建部官員向記者表示。

　　租金動態監控

　　記者了解到，儘管《基本住房保障條例》首次將對退出機制、公平分配等方面的方式和路徑做出明文規定，但仍會留給地方政府探索和嘗試的空間，不會從“立規層面”就完全實行“一刀切”。相比于較為明確的購置型保障性住房領域，按照國務院的要求，租賃型保障性住房尤其是公共租賃住房的退出管理機制問題，就成為另一個保障性住房管理的難點所在。

　　目前，作為《基本住房保障條例》起草部門的住建部其思路在於，該“條例”中，要對公共租賃住房的準入退出制度等進行原則性的規定。之後，將對下發專門的《公共租賃房管理辦法》予以細化對接。目前，該管理辦法已經由住建部住房保障司起草。

　　齊驥在前述內部系統工作會議上表示，《公共租賃住房管理辦法》將在2012年完成起草修改工作，並下發執行。

　　記者了解到，對於公共租賃房的退出管理，一些地方政府進行了嘗試，將通過法規的方式得以確認。其中較有共識的管理路徑是，通過對公共租賃住房承租人或家庭的收入情況進行動態監管，當其超出保障覆蓋標準時，將其承租公共租賃住房的租金提高，與同區域市場租金水平持平甚至超出，通過經濟手段對準入退出進行管理。

　　目前，按照全國主要大型城市公共租賃住房的租金標準，公共租賃房的租金較同區域地段的租金水平低20%至30%不等。

　　劉志峰則提出建議，由地方政府向符合條件的公共租賃房承租人或家庭發放公共租賃房貨幣補貼，在其超出保障標準後，直接停止發放貨幣補貼的方式，確保其退出公共租賃住房。

　　資料

　　廉租房

　　1999年出臺的《城鎮廉租住房管理辦法》規定：“城鎮廉租住房是指政府和單位在住房領域實施社會保障職能，向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房。”

　　經濟適用房

　　2007年修訂後的《經濟適用住房管理辦法》規定：“經濟適用住房是指政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。”

　　公共租賃房

　　2010年頒布的《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》規定：公共租賃住房供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業並在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應範圍。公共租賃住房的供應範圍和供應對象的收入線標準、住房困難條件，由市、縣人民政府確定。已享受廉租住房實物配租和經濟適用住房政策的家庭，不得承租公共租賃住房。