編者按 每年兩會，社會保障都是一個熱點話題，今年也不例外。總結起來，交出的成績單是全民社保的即將完成；受關注最熱切的則是社保基金入市。不管是褒揚還是貶斥，中國一直在摸索自己的社保模式。中國經濟導報記者採訪了呂學靜、韓永江等多位相關學者後，他們的一致答案是：在社保這件大事上，中國這麼多年來走過的路，沒有榜樣。然而，沒有榜樣，中國還是走出了一條自己的路，以中國式速度來完成，但也遭遇了中國式難題。

　　上周發佈的《政府工作報告》中，2012年的GDP預期增長目標被定為7.5%，這是8年來的第一個“8%以下”。加上文中近70個“改革”字眼和民生方面的卓著成效，此次《政府工作報告》被解讀為“發展之餘更重視質量”。

　　從此前的狂奔突進中放緩腳步，中國開始尋找一種更令人心安的經濟增長方式，一種在個體偶爾跌倒或是跑得力不從心時也不會瞬間掉隊的發展模式。而社保，就是這種發展模式的必需品。

　　近年來，社保覆蓋面的迅速鋪開，啟動的是中國式速度。目前，我國即將完成社保體系建設的第一階段——從無到有；但在第二階段——從有到好的過程中，遭遇的種種挑戰也將是典型的中國式難題。

　　制度覆蓋：40%。60%？100%！

　　正式啟動於2009年底的新型農村社會養老保險（下稱“新農保”），2010年的目標是將覆蓋面擴大至23%，它的基礎是2009年試點面已達11.8%。

　　一年後，2011年2月24日，人力資源和社會保障部副部長胡曉義對外宣佈了“新農保”的新一年目標——比去年翻倍，擴大到全國40%的縣。但僅僅過了兩個月，4月20日的國務院第152次會議就再次追加了份額，將目標更新為60%。

　　但是速度還在繼續加快。上周，溫家寶總理在十一屆全國人大五次會議上作政府工作報告時表示，今年年底前要實現新農保和城鎮居民社會養老保險兩項制度全覆蓋。這也意味著，2012年將是社會保險體系制度全覆蓋的收官之年。

　　40%。60%？100%！兩年之內，新農保幾易目標，迅速鋪開，而城鎮居民養老保險更是去年7月啟動，今年年底就要全部驗收。與此同時，在大刀闊斧的醫改進程中，基本醫療保險也幾乎覆蓋13億城鄉居民，全民醫保體系初步形成。首都經濟貿易大學社會保障研究中心主任呂學靜感嘆：“這屆政府的制度建設進度的確很快！”“尤其是這兩年，推進重點在於‘從無到有’，建立一個公平的、普惠的養老、醫療保障體系。”呂學靜告訴中國經濟導報記者，在主要包含養老、醫療、失業、工傷、生育五大險種的社保體系裏，養老和醫療是真正涉及每一個公民個體的兩類險種。如果這兩項突破了，中國的社會保險體系也可以算完成了制度的全覆蓋。

　　之所以強調“制度”兩字，在於“制度全覆蓋”不等於“人群全覆蓋”。對於中國體制的執行力來説，要以上述的中國式速度完成制度全覆蓋，雖非易事，但也並非難事。因為制度的覆蓋只意味著制度的出爐，簡單來説就是劃分人群，對症下藥。從這個角度來説，制度全覆蓋解決的是形而上層面的指導思想問題，是為了讓今後的實施有“制”可依。“制度全覆蓋”之後，還有實踐層面的“人群全覆蓋”長路。

　　根據今年《政府工作報告》的數據，目前全國參加城鎮基本養老保險、失業保險、工傷保險和生育保險人數大幅增加。2147個縣（市、區）實施城鎮居民社會養老保險試點，1334萬人參保，641萬人領取養老金。2343個縣（市、區）開展新型農村社會養老保險試點，3.58億人參保，9880萬人領取養老金，覆蓋面擴大到60%以上。

　　越來越多的人正在加入社保體系大軍，廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的社保體系正在為他們編出一張疏而不漏的安全網；個人賬戶與社會統籌相結合的基本框架也激發著人們更多的積極性。然而，中國的社保體系建設究竟模倣了誰？借鑒了誰？我們能否從榜樣的身上看到未來的端倪？

　　標桿難尋美版優先

　　2009年，中國正站在社保推進快車道的起點上，當時的社科院拉丁美洲研究所所長，如今兼任世界社會保障中心主任的鄭秉文提出了世界福利模式的5種類型，即在前輩安德森1990年創立的3種模式——盎格魯撒克遜模式、北歐模式和西歐大陸模式之外增加了拉丁模式（包括南歐和拉丁美洲國家）和儒家模式（主要是日本和韓國），並指出當時中國的福利模式比較靠近儒家模式。

　　鄭秉文用的詞是“比較靠近”，言下之意，中國既不屬於儒家模式，也不貼近該模式，只是因為與其他4種模式相差得更遠，所以勉為其難才與儒家模式沾親帶故。

　　其實，在社保這件大事上，學者們的共識是——中國這麼多年來走過的路，沒有榜樣。

　　呂學靜就向中國經濟導報記者表示，中國龐大的人口數量、一波三折的歷史進程等，是世界上任何一個國家未曾經歷過的。“我們是在後發優勢中一個一個對比研究，吸收借鑒，才摸索出一條自己的道路。”呂學靜説，“因此，沒有哪個國家是完全的標桿。”

　　人力資源和社會保障部中國勞動保障科學研究院副研究員韓永江更直言，部裏考察了很多國家，連類似的都沒有，更別説一致的了。“因為沒有模式可以參照，所以我們一開始就提倡要研究出自己的模式。”在他看來，中國以前沒有榜樣，以後也不會有榜樣，充其量只能算學習其他各國某一方面的經驗。

　　儘管如此，對於中國社保體系的基本類型，呂學靜還是給出了自己的見解。她認為，目前中國建立的社保體系及其發展方向應該以社會保險型為基礎，這是一種需要個人、企業和政府多方參與的共濟模式。以最早建立的城鎮職工基本養老保險制度為例，個人需繳納月工資的8%進入個人賬戶，職工所在企業需繳納工資總額的20%進入統籌賬戶，職工退休後領取的養老金就是“基礎養老金+個人賬戶養老金”——也就是説，在保險型的社保體系中，個人需要先履行繳費的義務，方能享受服務。相比之下，福利型和救助型的社保體系雖然彼此保障標準相差甚遠，但均無需個人參與繳費。

　　為何在眾多類型中，中國獨獨選擇了保險型？不妨先看看實行保險型的國家都有哪些。據悉，保險型起源於德國，隨後為歐美、日本仿傚。目前，美國和日本算是保險型的典型國家。而這兩個國家擁有的人口均以億計算，是世界人口排行榜上的前十選手。人口數量之龐大，凸顯了政府單獨出力之單薄，更何況中國是世界第一的人口大國，選擇保險型幾乎是題中之義。

　　在這個基礎上，2009年鄭秉文曾説：“我們的前途應該是美國的福利模式，是總統和清潔工在一個社會保險體系裏的大一統制度。”3年後當中國經濟導報記者詢問其中國的現狀是否離這個目標近了點兒時，他的回答卻是“沒有”。

　　難點：連接碎片化制度，更新測算體系

　　距離大一統的社會保險制度，中國還很遙遠。實際上，當下中國倡導的還是“分人群”的社保體系建設。如養老保險制度就包括城鎮職工養老保險、新型農村社會養老保險、城鎮居民養老保險；醫療保險也大致相當，有城鎮職工基本醫療保險、新型農村合作醫療等。各種保險類別從複雜的基本國情出發，標準不一，對應不同人群，眼下看來是因地制宜、對症下藥的良方，但從長遠來看，由於缺乏相互之間制度的銜接，必將遭遇挑戰。

　　呂學靜説：“各類社保制度之間怎麼銜接、轉移？今後怎麼整合？是社保體系建設推進過程中的難點。”在她看來，目前2.5億的農民工群體就是一個例子。根據去年年底公佈的數據，我國將近三成的農業戶籍人口已經居住在城鎮，中國歷史上第一次城鎮人口超過農村人口，城市化水平超過50%。儘管如此，數字的城市化依然掩蓋不了戶籍制度帶來的福利差異化，而福利的大頭就是社保。

　　當農民工從“農民”變成“工”時，他們原先參與的新農保如何轉變為城鎮職工或城鎮居民養老保險，新農合如何轉化為城鎮職工基本醫療保險，以怎樣的比例累計、折算比較好，這些問題僅在《社會保險法》中有一個原則性的表述，具體的操作還要“由國務院規定”。但據呂學靜觀察，現在從上至下缺乏統一安排，一系列配套措施尚未到位，而且“地方和地方很不一樣，有些條件落後的地區經辦機構信息化程度很低，甚至還是手工統計，誤差大，社保關係轉移還有不少障礙”。

　　除此之外，早前還有媒體爆出，阻礙養老保險異地轉移的原因還有部門利益和地方保護。因為基本養老保險基金由個人交納和用人單位交納兩部分組成，農民工選擇退保只是要回了自己交納的部分，單位交納的部分還在統籌賬戶上作為公益基金運轉。地方和部門本著“肥水不流外人田”的出發點，人為設置障礙，農民工在辦理養老保險異地接續時，往往會遇到辦事機構來回“踢皮球”的現象。《社會保險法》出臺後，雖然在相關制度方面已經掃除了障礙，但就像從“制度全覆蓋”到“人群全覆蓋”的差距，現實生活中依然差強人意。

　　事實上，按照去年7月生效的《社會保險法》規定，基本養老保險基金將逐步實行全國統籌。其他社會保險基金逐步實行省級統籌。然而現實生活中，養老保險基金甚至尚未全部做到省級統籌。有學者透露，全國可能還有2000多個基金盤子，等待著未來往上統籌。這些分散的基金盤子往往就成為地方的“肥水”，漏出去就是當地的損失。

　　特別是地區之間的社保基金收支狀況並不一致。根據全國社會保障基金理事會理事長戴相龍的説法，從長遠來講社會保障基金主要用於養老，所以其本質主要是養老資金。那麼就以養老基金為例，全國也是千差萬別。上海、東北等老工業基地的壓力比較大，去年3月就曾爆出上海社保金虧空；深圳等新興城市壓力較輕，因為年輕人多，意味著養老金繳納的人多，領取的人少。而從全國範圍來看，韓永江向本報記者透露，現在基本上能保持平衡，略有結余。但他同時也不無擔憂地表示，目前中國尚處於人口紅利期，按照預期理應是“收明顯大於支”，所以，目前的“收支基本平衡”反而是有問題的。

　　這也促使財政不得不往裏撥付，給與補助。實際上，近年來財政對社保基金的補助一直在增加。據財政部統計，“十一五”期間，各級財政對五項社保基金的補助達7219億元，年均增長19%。其中，中央財政補助6138億元，佔85%，年均增長20%。韓永江認為，財政投入的不斷增加是一種趨勢。這其中，一方面有國家財力提升的因素，另一方面也暴露出了原先測算體系的不足，計劃趕不上變化，因此需要更新一套與現狀相符合。且能及時反映出變化的可持續測算體系。或許，這是比尋覓社保基金增值途徑更本源的解決之道。

　　我們可以從日本身上學到的

　　首都經濟貿易大學社會保障研究中心主任呂學靜曾留學日本學習社會保障，對日本的社會保障制度有較深入研究。她為本報記者提供了我國可以借鑒日本的幾點經驗：

　　一、覆蓋所有國民的養老、醫療和老年護理保險體制

　　前兩者我國目前正在建立，但在老年護理保險制度建設方面還是空白。而伴隨著老齡化社會的到來，許多老年人都面臨日後的生活和照料問題。這些費用該如何支付？建立中國老年護理保險制度十分必要。

　　日本現行老年護理保險制度，有以下六個特點：一是通過社會保險模式，實現了個人與政府共同承擔義務的普惠制服務；二是護理保險制度將老年護理內容從老年人醫療保險制度中剝離，減輕了醫療費用造成的財政負擔；三是形成社會團體和企業進入養老護理行業的良性競爭機制；四是構建醫療、護理、生活照料相互銜接、分級管理的服務體系；五是強調居家護理和社區照顧的作用；六是建設專業化的服務隊伍。

　　國內如北京、上海等地已經有相關實踐，但僅構成制度雛形，今後可以積極探索，逐步完善進而推出中國老年護理保險制度。

　　二、加大國家財政支持，社保基金費、稅組合

　　有經濟能力的個人繳納社會保險費，但對於貧困人群、低收入人群、殘疾人等，國家通過稅收形成的財政補貼給予減免。目前，日本的社保基金有60%左右來自保險繳費，30%左右來自政府稅收，還有10%來自其他收入。但中國的社保基金裏，財政補貼僅佔10%左右，今後還應該加大財政補貼力度。

　　三、建立中央和地方分工協作的社保體系

　　在社保制度的設計、體系的建立、基金的統籌和運營上，中央政府和地方政府共同承擔責任，並分不同層級、不同項目管理。如國民年金等交由中央管理，醫療保險等項目由地方政府因地制宜管理。而醫療保健、福利服務等鼓勵民間團體、民營企業和資本參與，共同構築社保這張安全網。

　　鏈結代表、委員議社保

　　景天魁： 全國政協委員、中國社會科學院學部委員

　　社會保障在多年政府報告中都有提及，一直是非常重頭的內容。今年在這方面的內容非常豐富，看點亮點很多，比如今年年底前實現新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋。我認為這是一個最大的亮點。

　　王海波：全國政協委員、河北農業大學博士生導師

　　我建議通過4種辦法完善社會保障管理制度：一是抓緊制訂完善跨地域接續社會保險的辦法，切實解決流動就業人員難以便利地參加社會保險的問題。二是儘快統一城鄉居民的基本養老、基本醫療保險制度。三是儘快出臺將企業職工養老保險、新型農村社會養老保險銜接的辦法，努力把更多新一代農民工納入企業職工養老保險體系。四是待遇計算辦法要簡潔明了，使參保人清楚參保繳費與自己年老以後的待遇是如何挂鉤的，以最大限度地調動職工和農民工參保積極性。

　　王玲：全國人大代表、湖北省荊門市委書記

　　隨著城鎮化步伐的加快，大量農民工可參加居民醫保，但原新農合關係將“作廢”，連續參合繳費年限將“清零”，挂鉤醫療待遇從起點計算，對流動就業等造成障礙。

　　這些問題的存在都要求加快構建城鄉一體化的醫療保障制度。

　　鄭功成：全國人大常委、民盟中央經濟委員會主任

　　我國社會保障法律制度的建設步伐相對緩慢，是整個法律體系建設的短板。目前，真正通過的法律只有《社會保險法》，《社會救助法》尚未提交國家立法機關審議，《社會福利法》還沒有提到議事日程。因此，現行實踐主要依靠行政法規和規範性的政策文件來指導，線條過粗。

　　歐陽明高：全國政協委員、民盟中央副主席

　　根據現實需要及可能，建議“三步走”：第一步，2013年前構建起“兩免除一解除”（用社會救助免除生存危機，用全民醫保免除疾病恐懼，用全民養老保險解除養老後顧之憂）社保體系骨架。第二步，到2020年，形成完整的社保體系並全面定型，在普惠基礎上大幅縮小當前過大的待遇差距，較全面地解除國民生活的後顧之憂。第三步，到新中國成立100年前後，進一步完善保障制度，不斷提高保障水平，全方位滿足國民對社保及相關服務的需求，邁向中國特色社會主義福利社會。