⊙記者 郭一信 苗燕 ○編輯 衡道慶

　　經過2011年的一輪大型摸底和清理後，地方政府債務清理目前已經進入穩步推進階段，將按照“疏前門，堵後門”的思路繼續推進。

　　一方面，銀監會將嚴格控制新增風險，在處置存量風險時按照“分類管理、區別對待、逐步化解”的原則，落實即將到期的平臺貸款還款方案；另一方面，對於地方發債，近年來中央也提高了對欠發達地區的發債額度分配比例。此外，在未來地方政府償債機制上，財政部部長謝旭人提出未來要建立地方政府償債基金。據記者了解，目前九成以上省級政府都已建立償債基金，但市縣級仍有待推進，且償債基金規模目前也難成氣候。

　　平臺貸被列為今年風險防範重點

　　雖然地方政府自行發債並非以清償地方融資平臺債務為目標，但不得不指出的是，目前地方政府融資主要依靠各類地方融資平臺借貸。據了解，其中，土地租賃、土地及物業抵押貸款佔地方政府基建融資總額的80%-90%。經過2009年以來的大量借貸，融資平颱風險有所上升。

　　一位業內人士指出，2012年-2013年是融資平臺貸款相對集中的償債期，而恰恰這兩年地方政府的土地收入將明顯減少，加上房價下跌導致抵押率下降，實際負債率可能明顯上升。

　　因此，銀監會將平臺貸款風險列為今年風險防範的重點。據介紹，銀監會要求銀行業金融機構2012年要全面客觀地認識平臺貸款面臨的債務到期、平臺重組和抵質押品價格波動等風險，進一步加強風險監管，深入推進清理規範。遵循“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”的原則，以緩釋風險為目標，以“降舊控新”為重點，以提高現金流覆蓋率為抓手，有效緩釋和防範風險。

　　銀監會要求銀行嚴格控制新增風險，並將對平臺貸款實行總量控制，確保貸款餘額只降不升。對“監管類”平臺新增貸款進行重點監控，對“監測類”平臺貸款的變動情況進行跟蹤監測。同時，按照“保在建、壓重建、控新建”的基本要求，嚴格平臺貸款投向和新增條件。

　　此外，銀行要對今年到期的平臺貸款按月逐戶統計，落實還款方案，並將貸款到期情況及還款方案報送銀監會。銀監會還要求銀行嚴格處置存量風險。按照“分類管理、區別對待、逐步化解”的原則，按照具體情形分別處理。

　　對於自身現金流能100%覆蓋全部貸款本息的，如項目已建成達産、形成了經營性現金流，要以現金流來源為基礎，制定均衡的分期還貸計劃，並封閉現金流收入，確保及時足額清收到期貸款本息。如項目已建成但尚未達産形成經營性現金流，在借款人的抵押擔保、還款方式等方面整改合格的前提下，可在原有貸款額度內進行再融資，支持項目早達産、早創收，早日增加還款資金來源。如貸款到期而項目尚未建成，在借款人的抵押擔保、還款方式等方面整改合格的前提下，可按照工程建設實際週期合理確定貸款期限，一次性修訂貸款合同，使貸款期限符合項目建成要求。

　　對於自身現金流不能夠100%覆蓋貸款本息的，如項目能夠吸引社會資金投資，銀行要在現有貸款餘額不增加的前提下，積極協助地方政府相關部門和借款人，制定資産重組、合併、轉讓或引入新投資者等市場化處置方案，提高現金流覆蓋程度，在項目建成達産後及時按約清收貸款本息。如工程項目不宜吸引社會資金投資，銀行要在不增加新貸的前提下，與地方政府積極溝通，按原定承諾，量化還款數額，納入財政預算，分期清收貸款。

　　銀監會還要求各銀行在原有“四覆蓋”風險分類的基礎上，根據自身的發展戰略、信貸政策和風險偏好，對所有平臺客戶按照“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類，作為信貸管理的名單，以及是否給予信貸支持的依據。

　　償債基金規模仍有待壯大

　　業內人士指出，對於融資平臺的短期流動性風險，可通過調整債券期限、增加非房地産抵押以及變現部分資産解決，如控制得當則不致引起大的風險。而比短期風險更為重要的是現行融資模式的可持續性。

　　隨著城鎮化和産業轉移的加快，地方政府融資需求面臨巨大壓力，而現行平臺公司土地抵押貸款模式具有一次性特徵，長期來看，這一融資模式不可持續。為此，應在深化財稅和金融改革的基礎上，通過將地方政府債務納入預算管理和實施規範透明的發債融資機制，達到既能有效控制債務風險又能滿足地方政府合理資金需求的目的。

　　財政部部長謝旭人在佈置加強政府性債務管理工作時表示，未來財政部門主要應依據分類管理、區別對待、逐步化解的原則，繼續妥善處理存量債務，並嚴格控制地方政府新增債務，逐步將地方政府債務收支納入預算管理，並積極探索建立規範的地方政府舉債融資機制。

　　2012年財政預算報告也提出，今年發行地方債規模比上年增加500億元，主要是考慮保障性安居工程需加大投入，規範地方政府融資平臺公司債務管理後公益性在建項目需要安排一部分後續資金等。全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康對此表示，“前疏後堵”將成為地方債管理的主要思路，此前地方融資平臺項目中確實不宜吸引社會投資的部分，將逐漸轉為由納入預算內的地方發債來解決。

　　據了解，目前對於地方債資金的使用，前期的監管程序把關已經較嚴。某財政計劃單列市財政局有關官員對記者表示，目前財政部在要求地方提交代發地方債的額度申請時，要求同時提交未來對地方債籌得資金的使用計劃，甚至要求細化到具體項目。

　　但目前對地方債使用的監管，更多還是停留在事前監督，事後監管仍然不足。上述官員表示，經過中央代發或地方經允許自行發債籌得的資金到地方財政部門後，將由財政部門根據此前制定的計劃，和具體職能部門簽訂轉貸協議，此後還貸責任、資金使用的具體安排和監管都將由具體職能部門負責，一般不再組織對資金使用的專項檢查。

　　在未來地方政府償債機制方面，謝旭人提出，未來地方政府將建立償債基金。而關於目前地方政府建立償債基金的情況，記者從財政部財政科學研究所了解到，省級政府目前推進情況較好，據統計到2011年初，已有89.5%的省份建立了政府償債基金，70%的省份建立了政府債務管理機構，其中68.4%的省份已制定了省本級的政府債務管理制度。

　　而市縣級政府在政府債務管理上則相對落後。據統計2011年初全國約有74.6%的市級政府設立了政府償債基金，73.8%的市級政府設立了政府債務管理機構，制定市本級政府債務管理制度的比例也約在七成左右。到了縣級政府地方債務管理水平進一步降低，2011年初只有約58%左右的縣設立了政府償債基金和政府債務管理機構。

　　地方財政部門表示，現在各地政府償債基金的規模難以有效滿足償債需要，未來應探索更加有效的償債基金模式。

　　地方發債額度向中西部地區傾斜

　　謝旭人表示，未來將穩步推進地方政府按核定規模發債試點。而在下一步推廣的地區選擇上，如何兼顧各地區目前相差懸殊的負債水平、經濟發展需要和償債能力，則是一大問題。

　　據業內人士介紹，目前各地依據不同指標，可以劃分為三類地區，其中第一類包括湖南、安徽、寧夏、江西和青海等中西部地區，經濟發展水平相對落後，政府負債水平較高、還債能力較差，截至2010年底其政府債務餘額佔地方財政收入的比例在50%-90%之間。

　　後兩類則主要為中部發達省份和東部沿海發達地區，其中第二類地區包括四川、天津、上海、湖北和北京等，雖然政府負債水平也比較高，但是由於這些地區經濟增長速度較快，政府償還債務風險不大，目前債務餘額佔地方財政收入的比例在40%-50%間。第三類地區包括江蘇、浙江、福建和廣西等，債務餘額佔地方財政收入的比例在30%-40%左右，政府性債務負債率非常低，而且這些地區由於經濟增長速度比較快，政府償還能力也較強。

　　中央對於上述三類地區的地方債額度分配，近年來也有變化。記者調查發現，2010年的劃分格局中，東部沿海省份和北方省份分到的額度相對較大，其比例超過當年地方債額度總盤子的一半，而中西部地區則份額較小，僅為總額度的四分之一左右。

　　到了2011年，格局則有所調整，中西部地區分得的代發地方債額度明顯上升，其份額超過去年2000億元總額度的一半，而東部沿海地區所佔份額則回落到總額度的三分之一左右。

　　對此，中國社科院財經戰略研究院財政室副主任張德勇認為， 出於公平性原則考慮，在中央代理髮行債券各省間的分配過程中，確實應當適當考慮欠發達地區經濟發展需要和現實償債水平等因素，未來應當繼續給予上述地區適當傾斜。

　　“目前這種嚴格的審批制應該説是符合當前實際情況的。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，“未來地方發債機制逐漸成熟後，應適當轉向限額控制制度，即根據各地經濟發展水平和財政收入增長水平，制定合適的發債上限，允許地方在中央規定的上限內自行決定發債規模。”