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世界上許多國家從傳統國家建構完成向現代國家建構的轉型,都是由財政稅收領域起始的,至少從經驗數據來看,中國也不會例外
據《聖經 塞繆爾記》第8章的記載,公元前1030年,當時猶太部落還一直生活在沒有王權統治的時代。某日,一群猶太人吵嚷嚷地找到他們尊敬的先知塞繆爾(Samuel),向他提出一個看似“非份”的要求:“像所有的國家一樣,給我們一個能統治我們的君主吧!”塞繆爾聽了,冷靜地向他們描述了君主統治下的情景,試圖以此打消這群猶太同胞的念頭:
“在國王統治你們的時候,事態就會這樣:他會奪走你們的兒子,安排在他的身邊,做他戰車的馬車夫,跑在戰車的前面??他會奪走你們的女兒,替他噴香水、做廚娘、烤麵包;他會奪走你們的土地、你們的葡萄園和你們的橄欖園,甚至奪走你們最好的園地,去賞賜給他的僕人??他會強徵你們十分之一的羊群;你們將淪為他的奴僕。那時,你們將為自己有了國王而痛哭不已!”
然而,這群猶太人並沒有被塞繆爾的話所嚇倒,而是表示:“不,我們應該有一個國王,那樣我們才能像其他國家一樣,國王會統治我們,走在我們前面,帶領我們去戰鬥!”
一個古老的難題
美國經濟學家哈威 羅森(Harvey S.Rosen)在他的著作《財政學》中指出:“這個出自《聖經》的故事,向人類提出了一個古老的難題:政府是必需的,畢竟‘所有的國家’都有國王,但同時,國王的存在也産生令人不快的一面。”對政府的這種混雜的認識不可避免地與政府的財政收支活動糾纏在一起。國王會提供給人民所需要的東西,但是人們也要付出沉重的代價,因為政府全部開支的財源主要來自私人部門。正如塞繆爾所指出的,“稅收會是你們沉重的負擔。”
從這則聖經故事可以悟出一個基本的稅收原理,即人民納稅不只是出於被迫,也是基於自身的需要所致,用經濟學的術語説,是社會公共需要。但人民在交稅時,還是希望國家或政府儘量減少對自己財産的剝奪,制定較為合理的稅負標準,否則,人民將拒絕納稅。中國和西方國家的歷史都是如此,特別是中國。歷史上發生的千百次武裝起義,實際上是人民在用自己的行動投票,對統治者説“不”。
從這個意義上説,無論中國還是西方,人民始終未曾把稅收的權力全部交給政府,而是留了其中的一部分在自己手裏。政府對稅收的治理權和人民預留在自己手中的對稅收的監督、控制權兩者相加,才是一個國家完整意義上的稅收權力,並構成一國政治權力的核心部分。“財政權”和“財政治理權”並不完全一樣,以往我們中的許多研究者從概念上把它們完全混同起來了,這是一種認識上的誤區。
如果在現有的財政學中嵌入這樣的理論方法,稅收便跟以往有了很大的不同,它被置於人民與政府之間,成為連接兩者的一條紐帶。這條紐帶可能很牢固,也可能很脆弱,甚至可能斷裂。問題在於,如何才能找到徵稅權力與納稅權利之間的平衡點、長久地維繫那條紐帶呢?這是很久以來就困擾人類社會的一個巨大難題。
憲政主義精髓
歷史的發展過程證明,西方人記住了塞繆爾的警告,他們把國王(政府)看作是一種天生的惡,把稅收也看作是一種天生的惡。
當人們從統治者的苛政中逐漸意識到限制權力的必要性,在決定自己的選擇時,最先考慮的就是對徵稅權的約束和對國民財産權力的界定問題,以他們的智慧創造了憲政的理念和思想體系,以及一個“雙保險”或多重保險的憲政制度,如斯科特 戈登所説:憲政是“通過政治權力的多元化分配從而控制國家的強制權力的政治制度”。
在人類社會的發展史上,經無數思想大師不斷探索,憲政理論不斷完善成熟,為人類的文明進步奠定了階梯。我們可將其思想成果大體歸納為以下四點:
1.限制國王(執政者)權力、保障個體權利與自由。
2.束縛“多數人專制”,意味著立法者本人必須受到法律的約束。
3.權力制衡,重視立法權和執行權的分離,進而強調司法的獨立性。當一個社會中存在某種權力的時候,必須有另一種權力能夠制約它。憲政思維排除一權獨大。
4.權力的“知止”(中國,老子)單靠主權者的自律是做不到的,其權力邊界應通過外在力量的約束來劃定和實現。
上述要點,既是西方思想界對於憲政問題深思的結晶,也是西方近現代以來長期稅收實踐在尋找處理執政者與納稅人之間連接紐帶過程中的經驗總結。稅收問題,不管是直接的還是間接的,從來就是政治權力和人民自由的交集之點。
稅收對現代國家起著支撐性的作用,是政府履行公共服務職能的前提條件,並且在邏輯關繫上反映著國家公共權力與公民個人權利之間此消彼長的關係。如果沒有一個長效的機制對國家徵稅權加以控制,稅收就會異化為侵害人民財産和自由權利的工具;如果憲法不對人民權力提供保障,就難以形成對國家權力的制衡。古今中外的無數事例可以對此加以證明。
專門針對賦稅,尤其是如何限制國王或政府的徵稅權問題,西方思想家進行了長期的探索,終於形成了憲政稅收(Constitutionalism
Taxation)的思想成果。在當代西方學者中,哈耶克、布坎南、諾斯等人最為關注憲政與稅收的關係問題,憲政稅收思想逐漸形成。在實踐上,從1215年的《自由大憲章》開始,中間經歷了英國的溫和革命、美國獨立戰爭以及法國大革命,憲政稅收的精神與人類的文明進步如影相隨,終於牢固地根植于現代國家的政治構架之中。
美國公共選擇派代表人物詹姆斯 麥吉爾 布坎南(James Mcgill Buchanan,1919年-)等經濟學家將憲政這樣的政治理論問題引入經濟理論,開創了公共財政特別是稅收問題研究的新境界。在《徵稅權》一書中,傑弗瑞 布倫南(Geoffrey Brennan)和詹姆斯 麥吉爾 布坎南(James Mcgill Buchanan)等首先引用了法國18世紀啟蒙思想家孟德斯鳩和美國聯邦最高法院首席大法官約翰 馬歇爾的名言:“一條永恒的經驗是,任何掌權者都傾向於濫用權力,他會一直如此行事,直到受到限制”;“徵稅的權力(是)事關毀滅的權力。”顯然,他們要求財政學研究不能僅限于為政府徵稅出謀劃策,而是要將其深入到更深的層面進行思考,這個層面就是憲政。
憲政稅收要點
傳統財政學理論認為,在市場經濟條件下,財政的根本問題是如何處理其與市場的關係問題,用一句通俗的話來説,就是“市場能幹的,財政就不要去幹;市場不能幹的,財政就應該去幹”。所謂“市場不能幹的”,用經濟學的名詞來表述,就是“市場失效”(Market Failure),即在市場經濟條件下,市場無法作到有效地配置資源,或難以發揮資源配置作用的一種狀態。這是市場與生俱來的缺陷,無法依靠市場自身的力量克服,只能依靠市場以外的力量,即依靠公共活動、政府的介入,這就導致了市場經濟中公共財政存在的必要性。至於如何防範國家過度使用財政權力以及如何合理分配財政資源的問題,傳統財政學求助於現代國家的民主政治機制。
以布坎南為代表的公共選擇學派經濟學家則對此提出了質疑。他們認為,參與公共選擇的公民、政治家、官僚等,他們既是“政治人”,又是“經濟人”,在代議民主制度的運行與決策過程中,都以追求實現自身利益最大化為目標,力求使公共選擇的結果符合自身利益,這就使“民主”的結果反而出現了背離社會真實需要和資源配置效率要求的可能。例如,投票及競選過程中少數公民的意願難以得到充分體現,官僚追求權力最大化而導致公共服務的結構偏離社會真實需要,以及政府預算規模不斷膨脹等,都會形成對私有財産的侵犯。
在布坎南看來,保護私有産權的關鍵問題不在於代議制民主,而是“為財政(稅收)立憲”。他認為,憲法是一套規則,或一套社會制度,個人在其中從事活動和相互交往,而人們的交往與角逐都受制于這些既定的規則。因此,只有通過憲政改革,建構“財政憲法”規範(Fiscal-monetary Constitution),即憲政性質的財政和稅收制度,確立約束政府稅收、預算行為的“元規則”,才能遏制不斷增長的公共支出需求,解決政府權力膨脹與失控,以及公共財政運行效率低下的問題。對於在現代化路上苦苦求索的中國來説,還要繼續補課,完成自清末就起步、至今仍未能完成的現代國家建構(State Building)和民主化或代議制度建立的全過程。世界上許多國家從傳統國家建構完成向現代國家建構的轉型,都是由財政稅收領域起始的,布坎南的話也提醒了我們,至少從經驗數據來看,中國也不會例外。
據此,布坎南把思考引入到稅收決定權的領域,他提出的問題可以被認為是現代版的“天問”:“徵稅權涉及什麼?用什麼手段能夠制約這種權力?我們再次提出我們的核心問題:更一般地説,我們期望理性的納稅人——公民在確定自己將遵守的憲法時,會選擇什麼樣的徵稅制度?”《徵稅權——財政憲法的分析基礎》一書被認為“是對徵稅權限制的第一次嚴肅的經濟學分析”,但卻是一個在很長時間內被聰明的經濟學家所忽視的問題。比起西方經濟學家來,中國大陸的經濟學家們不光未能“免俗”,反而出於對皇權專制的思想和制度反思的匱乏,以及對計劃經濟時代盛行至今的“國家分配論”的深切認同,反而表現得更加固執己見和露骨。
布坎南曾以辛辣的語言譏諷當代的“宮廷理財家”,説這些人以“提高國家財力”為目標,把自家的職責定位於為政府攫取公共資源的能力出謀劃策,至於如何約束政府的“掠奪之手”,即憑藉政治強權強化其聚斂能力這樣的牽涉眾多納稅人權利與利益的至大問題,則根本不會進入他們的視野。他説,一個社會,如果這樣的“經濟學家”太多,就會出現“聰明人比比皆是,智慧日益缺乏”的局面。為什麼很多不錯的學者會淪為“宮廷理財家”?布坎南認為是因為他們沒有以憲政的方法去研究稅收、預算問題,很容易將其視為簡單的工具和技術的問題,視野狹窄,因而無法適應現代政治經濟發展的需要,也就無法提出足以修正傳統財政理論的觀點和方法。
在當代西方思想家中,布坎南稱得上是憲政稅收理論的集大成者。閱讀他的《徵稅權》《規則的理由》等著作,我把他的憲政稅收理論的精華之點歸納為以下六個方面:
1.公民對統治者的控制只能或必須通過對其徵稅權的約束來實現。
2.決策者或立法者是由“尋常人”所組成,即使有民主制度的約束,仍有變成“利維坦怪獸”的可能,這就需要實施分權制衡的原則,設置多重“憲政之索”加以約束。
3.財政須冠以憲政之名,行以憲政之實,如此才可有效實施稅收法治。離開憲政的統領,財政便會走向暴政。
4.憲政規則中應包含有專門針對國家徵稅權的內容。
5.“君主也可能關心自己的臣民”,開明的稅收政策不能替代財政憲政制度的構建。
6.反映公民意願的“納稅人反叛”具有正義的性質,體現的是納稅人主權原則。
西方思想界對憲政稅收的貢獻當然不只是一個布坎南,新制度經濟學家道格拉斯 諾斯在《西方世界的興起》一書中詳細分析了近代史上歐洲民族國家的興衰過程,在對比了法國、西班牙、荷蘭和英國的歷史之後,諾斯指出,由議會控制徵稅權,是中世紀西歐國家共有的現象,是由當時重建法律和秩序等社會需求所形成的必然結果。
在英國,即使是王權至上的都鐸時代,徵稅的權力也一直掌握在議會特別是下議院手裏,英國的君主們只能靠其他途徑如憑藉王室特權高價出售營業特權等開闢財源。1688年“光榮革命”後,國會很快就通過了“權利法案”,明確規定“王室在議會規定的稅收之外從事徵稅是非法的”,再次確認了議會的徵稅權。
諾斯似乎比布坎南更重視代議制對徵稅權的控製作用,但他並沒有因此而忽略憲法的價值。他認為,為了做到通過憲法和法律制約政府的“掠奪之手”,應當至少建立三道防線:(1)加強對國家政治體制和權力機制的約束,增加重構産權以實現財富和收入的再分配的難度;(2)建立憲法秩序,使限制國家權力的一整套規則體現在憲法結構中,並使之不因政治的需要或執政者的變動而發生變化;(3)完善法律制度,使産權交易規範化,這是一個有效的産權制度的基本標誌。
憲政對徵稅權的多重約束
納稅者同意的在先約束原則,議會作為代表,徵稅和有能力徵稅的政府為被約束者。這構成了憲政稅收的第一重邏輯。憲政或憲政主義(Constitutionalism)的要素之一,是對立法者意志的“在先約束”,或者説,能夠對權力構成有效約束的,一定是某种先于主權者意志而存在而其不得不接受的約束。不承認在先約束就沒有憲政。如史蒂芬 霍姆斯在《在先約束與民主的悖論》中指出的,如果只認為憲法和法律是“統治者意志的體現”,就不可能受到這種超出主權者意志之外的約束,實際上就是國家權力的拒絕約束和不可約束。否定了在先約束,也就徹底否定了憲法理念。
在猶太人與其先知的對話中,只要稍微有一點悟性就可明白,人民之所以需要納稅,無非是為了使國家得以具備提供“公共服務”(Public Services)或“公共需要”(Public Necessity) 的能力,而國家也只是為了滿足其創造者——作為締約主體的人民對公共服務的需要而存在的,因此,當人民從自己的財産中拿出一部分來交稅的時候,必須首先確定一個在先的原則,即納稅者同意。
如洛克所指出的: “政府沒有充足的經費將無法支撐。誰得到國家的保護,誰就應當為其得到的保護支付其財産的一定份額,但他們仍然必須獲得來自大多數人民或其選出的代表們的支持。”私人財産權和稅收孰為先孰為後,洛克在《政府論》中説的已很清楚:“最高權力,未經本人同意,不能取走任何人的財産的任何部分”;“如果任何人憑著自己的權勢,主張有權向人民徵課賦稅而無需取得人民的那種同意,他就侵犯了有關財産權的基本規定,破壞了政府的目的。” 這就是社會契約精神在稅收問題上的反映,既然是契約,權力與義務就是針對雙方而言的,平等就不可或缺。因為沒有平等就沒有自由和權利的保障。
在人類政治史上,是洛克第一個明確指出國家稅權應當歸人民選出的議會掌管,這也是議會財政權的理論來源據。當代學者也多次強調這個永不改變的原則,如美國政治學家、耶魯大學政治學教授羅伯特 達爾(Robert Alan Dahl在《民主理論的前言》指出:“統治者需要取得被統治者的同意這一理念,一開始是作為一個徵稅問題的主張而提出的,這一主張后來逐漸發展成為一種有關一切法律問題上的主張。”
在現代社會中,“納稅人同意”仍是徵稅合法性的唯一來源,稅收置身於公民財産權之後,崇尚稅收法定主義,無法律依據則無稅。在具體操作上,議會有權對具體的徵稅和預算事項進行審查、批准,議會的決定就成為具有法律意義的強制性命令,是政府對於全國人民的鄭重承諾,必須嚴格履行,由此才能實現稅收、預算的“外部政治控制”。議會是代表人民納稅“同意”的場所和機構,因此它必須由人民一票一票地選出來,否則,其代表性就是不充分的。
國家稅權須遵行分立、制衡的原則,在稅收問題上,不允許有絕對的權力存在,即使是議會。這構成了憲政稅收的第二重邏輯。在人類文明史上,人們非常聰敏地創設了民主制度及其具體實施的平臺——代議制,它們是人民防止公共權力走向專制和暴政的有力武器。但是,國家畢竟是掌握著所有暴力手段的組織,它在捍衛自由和人民財産權的同時,也在侵蝕、破壞著自由和財産權,其最“中用”的工具就是徵稅。這樣一來,保障自由和財産權的問題,就演變成為如何限制國家權力特別是徵稅權的問題了,而民主制度卻因其自身的種種缺陷和不足,對政府濫用徵稅權的制約能力相當有限。
對此,在其財政學著作中首先講述了猶太先知故事的美國學者哈維 羅森的看法是:“立法者的權力無限制這一觀念,部分的是人民主權和民主政治的後果,它又由於下面這種觀念而得到加強,這種信念是只要政府的一切行動經過立法機關正式授權,法治就會被保持下去。然而,這是對於法治意義的完全誤解。”
布坎南也指出:“相信多數主義能夠産生公平的分配格局是一種天真的想法。如果沒有一定的規則對多數主義的運行做出各種具體的限制,幾乎所有的好處都會化為烏有。”不受約束的代議制民主,其結果很可能是多數人的專制,而不是人們當初設計這個制度時想要的結果。
貢斯當指出:“一個既不受約束,也無人能控制的議會,是一切權力中最為盲目的運作的權力,其後果是最無法預料的。”當政府權力過大時,人們希望用立法機構的權力制衡行政部門,人們以為建立立法部門的最高權威就是憲政,但是他們很快就發現,這是一種錯誤的理解。立法機構權力過大也會造成危害,少數服從多數也會做出錯誤決定。
於是,當民主治理取代專制王權成為社會的政治常態後,憲政也開始了自己的微妙轉變——過去是要限制專制王權,現在還要加上一條:限制多數人。在現代社會裏,人群並非簡單地被分為“多數人”和“少數人”,個人身份在民主社會中是流動的,一個人或許在一些問題的討論上站在了多數人的立場上,卻在另一些問題上又站在了少數人的一方。因此,民主社會的決策好比市場中的競爭,不同的利益群體在博弈中通過協商、妥協才能最終形成決議。這樣一來,就需要憲政對稅收的第二重約束出場了,即建立國家稅權的憲政約束模式。在這些問題上,西方于上個世紀70年代興起的“憲政經濟學”作了與眾不同的解釋。
1975年,布坎南的《自由的限度:在無政府狀態和利維坦之間》一書出版,他把財政制度視為一系列政策規則,這些規則首先要受正義觀、民主觀和自由觀的約束,同時這些觀念也具有約束著政府行為。社會一旦選擇了某種制度,政策就會按照該制度所確定的政治程序來制定。這本書後來被認為是憲政經濟學的雛形,並在布坎南和布倫南合作的另一本書《徵稅的權力:財政憲法的分析基礎》中得到了完善。
布坎南等憲政經濟學家把稅收制度改革、稅收立法和稅制結構的調整看作是約束政府無限膨脹的一種努力,特別強調從憲法的高度來矯正政府失靈的問題。他們認為,國家稅權的憲政約束,主要包括憲法和法律制約、權力和權利的憲政制約、國家稅權的憲政分權制約,具體包括政府和納稅人之間、政府和政府之間稅權的橫向和縱向配置的憲政制約等。納稅人權利的憲政保障,包括政府和議會所有稅收、預算行為的公開透明,隨時通過各種形式接受全體納稅人的監督。布坎南主張盡可能縮小政府的活動範圍,但他不是一概反對政府的施政行為,反對的是過多的和不恰當的政府干預,是超出憲法允許範圍或拒絕接受憲法約束的政府干預,他們建立的布倫南—布坎南模型則試圖通過公民監督尋求對政府官員和機構施加憲法約束,從而把稅收收入限定在一個既定的數量水平上,不能輕易更動。
現在,已經有越來越多中國經濟學家和政治家意識到,憲政經濟學的這些珍貴思想也對中國國家政治建構的轉型具有十分重要的借鑒價值。對於中國人來説,最難理解和接受的恐怕是憲政思想的其中一點:國家法律和機制對稅收徵收與預算決定權實施的是一種外部政治控制,而遠非權力的自我監督和控制。
憲政對稅收的第三重約束,即允許經濟秩序中自發形成的納稅人權利保障機制存在,保留“納稅人反叛”權利在民間。抵制財政侵奪的納稅人“反叛行為”是憲政稅收設置的最後一道防線。關於“納稅人反叛”的正義性,這個思想來自於洛克,是他把反抗苛稅暴政的革命權留給了人民。在《政府論》中他指出,為了維護人的自由,避免奴役和暴政,人們不惜採用革命的方式,這是自然的,這是對暴政的抵抗,是人民意志的重新集結。人民要推翻奴役他們的政府,重建新的政府。當然,這是迫不得已而使用的最後手段。
對此,亞當 斯密有同樣的認識:“毋庸置疑,無法無天的徵稅,不管是平時還是戰時,不管是徵收國民財富的一半還是兩成,皆為人民的反抗提供了正當理由。”
1978年,加利福尼亞州發生了一個著名的事件,這個州以全民公決的方式通過了一項嚴格限制政府徵收財産稅的《第13號法案》(PROPOSITION.13),隨後幾個州也如法炮製。這一事件被稱為“納稅人反叛”(Taxpayers Revolt),在近兩年的時間裏,共有43個州通過了類似的財産稅限制法。這是整個社會對政府徵稅權進行約束的最後一道防線,這道防線一旦被突破,公民的財産和收入權益就將完全無法保證了。
稅收國家:
當代中國的另一種轉型
當今的中國,傳統體制下“國家養活人民”的稅收幻覺(Tax Illusion)逐漸消失,人民逐漸認識到是他們養活著國家,而不是相反。公民意識和公民權在徵稅的國家和交稅的民間的互動中逐漸形成。儘管中國的稅收收入已佔到全部財政收入的90%以上,但還不能就此判斷中國已是稅收國家,因為來自於家庭的稅收佔比還比較低,據測算為42.59%,是為“半稅收國家”。但“半稅收國家”已産生足夠大的推力,促進納稅人意識全面形成,財政民主的要求愈加強烈,國家與社會的關係開始重構。
面對整個社會涌動的壓力,國家不得不調整自己的治理結構,以獲得納稅人的準自願服從,維持國家機器的正常運轉。私人部門交納的稅款在一國財政收入中所佔比重越大,這個國家向稅收國家的轉型就越徹底,國家對社會的依賴就越大,社會的民主化要求就越強烈,於是,對財政信息透明度的要求也就越高。
但目前我國許多官員和國民所能理解的政府與納稅人的關係,仍然是“支配”與“被支配”、“管理”與“被管理”的關係,與整個社會的進步發展的需要很不適應。在民主法治社會裏,這種稅收意識已經落後了。SGATAR(亞洲稅務管理與研究組織)的主幹國家就非常注意反思和重新定位政府在稅收過程中的角色,認為新型稅收徵納關係以納稅人為中心,納稅服務的具體內容取決於納稅人的需求。他們注意加強對納稅人需求的調查分析,建立納稅人意願的反映管道,實現納稅人與稅務部門的良性互動。
在現實中,還有太多的憲政稅收的問題需要我們去思考和解決,比如:
我國政府部門一直掌控著眾多稅種的實際立法權和財政資源的配置權,社會很難對其徵稅和用稅行為進行憲政約束,怎麼辦?
我國甚至從未有過違憲糾察程序,相關的法律、制度幾乎全然缺失,要進行憲政約束,從哪下手?
我國人民代表大會在職能定位和政治運作上的能力都較弱,怎樣做才能承擔起建立憲政稅收機制的需要?
受教育和意識形態宣傳以及歷史因素的影響,我國人民普遍缺乏納稅人權利意識,如何才能承擔起稅收主體的責任和推進稅收國家的進程?
我國財稅學界和大學教育在觀念和教學內容上幾乎完全與稅收國家的理念相悖,如何才能改變這種狀況?……
顯然,這些問題都是我國官産學各界在向稅收國家轉型的過程中必須面對和急切解決的問題,制度改革的實踐要求憲政稅收理論的研究做進一步的跟進,於是筆者多年前就極力提倡的“稅理學”終將成為我國當代財政學理論中的一門新興學科,而且前景遠大。至於那份古老的希伯來試卷,中國人與其他民族國家一起,已經回答了無數遍,卻無數遍地未達到及格線。不能不説,在時至21世紀民主早已成為世界發展主流的今日,我們總該設法改寫一下自己的成績單了。
作者為天津財經大學財政學科首席教授
注:漢語之“希伯來”,原意為“渡過”。最早的猶太人被稱為“希伯來人”,意思就是“渡過河而來的人”。根據《聖經》記載,亞伯拉罕率領其族人從兩河流域的烏爾城渡過幼發拉底河和約旦河,來到當時被稱為“迦南”(Canaan)的巴勒斯坦。(見《聖經 創世紀》第14章13節)。
【作者:李煒光/文 】