哈爾濱白家堡改造項目用地面積21.9萬平方米，規劃建設六棟高層住宅，預計于2013年竣工。改造後的白家堡地區，將成為現代化的科技園區和大型功能型社區。圖/王松

　　棚戶區是什麼？

　　低矮、破敗、年久失修的老房子？垃圾遍地、污水橫流的街道？如果你住在這樣的地方，政府願意在原地或異地給你一套同樣面積的新房子，你一定舉雙手同意拆遷。

　　但老李不是。他在哈爾濱友聯小區一棟18層高樓裏住了十幾年，這裡緊臨斯大林公園和萬達廣場，離松花江只有100多米，風景優美，配套齊全，是哈爾濱數得著的好地段。但2011年3月的一紙通知將這裡也變成了即將被拆的棚戶區。

　　為什麼友聯小區會變成棚戶區？在哈爾濱這場轟轟烈烈的棚改運動中，為何一個原本為窮人謀福利的政策卻變成居民和政府對抗的禍端？在從東北逐漸擴展至全國的這場棚戶區改造中，棚戶區又如何演變成一個無所不包的“筐”？

　　按照住房和城鄉建設部的標準定義，棚戶區是指“國有土地上集中連片簡易結構房屋較多、建築密度較大、基礎設施簡陋、房屋建成年限較長、使用功能不全、安全隱患突出”的居住區域。棚戶區改造本是政府為改造城鎮危舊住房和改善困難家庭住房條件的一項保障性安居工程。

　　投入不可能小，資金從哪來？按照最初的政策設計，是中央、地方、市場各擔一部分。換句話説，政府投入不足的部分要通過市場來籌措。2005年10月建設部下發《關於推進東北地區棚戶區改造工作的指導意見》，明確按照“政府組織，市場運作”的原則，多渠道籌措改造資金，推進棚戶區改造工作。即：對有商業開發價值的棚戶區，可通過房地産綜合開發方式重建，並採取招標方式選擇房地産開發企業。對改造難度大、不具備商業開發價值的棚戶區，可比照經濟適用住房建設的有關規定給予土地劃撥等優惠政策。

　　由此，東北三省大力啟動棚戶區改造，並於2009年後向全國推廣。現在遼寧棚改基本完成，吉林也在收尾。2009年底，建設部、國家發改委、財政部、國土資源部、央行等五部委聯合下發《關於推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》（下稱295號文）。這是首個關於棚戶區改造的全國性規範。文件提出用五年時間基本完成集中成片城市和國有工礦棚戶區改造，有條件的地區爭取三年完成。

　　棚改癥結在於缺錢，而一旦發展成運動，資金量就遠超政府財力所及，強拆、地方債務重壓，各種問題接踵而來。

　　295號文對棚改中涉及的土地問題進一步明確：回遷房中涉及的經濟適用房和廉租房用地可以劃撥；配套的商業、服務業等經營性設施用地，則必須招標挂；嚴禁將已供應的經濟適用房、廉租房用地改變用途用於商品房開發。

　　但相關政策並未對棚戶區改造中的商業開發比例、規模做出具體限制，因而成為棚戶區改造最為有利可圖之處。對地方而言，這意味著可以花小錢，辦大事，加快城市改造步伐；對開發商而言，以保障房標準拆遷，改造成商品房或商業設施，意味著巨大的可能收益。更何況，由此而來的，還有更快的土地拆遷審批通道，和更輝煌的保障房政績。

　　這一切，在今年1000萬套保障房建設任務的重壓下，被進一步放大了。棚改成了備受地方政府和開發商喜愛的“理想筐”：地方政府紛紛將各種保障房配建在棚改項目中，通過其商品房開發部分背負保障房建設成本。而在上報保障房套數時，又可模糊行事，將商品房部分也計入保障房任務。

　　這也成為一些地方政府用以收儲土地的快捷通道，很多城市慣用的手法是，用偏遠的保障房或安置房，來“贖買”或置換中心城區的棚戶區土地。於是，在林區、農墾區等真正的棚戶區被改造的同時，更多的城區優質土地也被納入了棚改的“大筐”，更多的拆遷與反拆遷的巷戰在城市中上演，哈爾濱、大慶、伊春……只是其中幾例。