易憲容

　　可以説，在2011年房地産宏觀調控政策的“新國八條”中，最有新意的政策就是“大造保障性住房”了。新政策希望通過“大造保障性住房”，不僅可建立起中國的保障性住房體系，而且也可通過“大造保障性住房”來化解當前不少城市居民住房條件差及社會對住房矛盾與衝突，同時也達到保證經濟持續穩定增長的目標。看上去，這項房地産政策真是個十全十美的政策。但是，這個“大造保障性住房”的發展模式，其理論基礎在哪？它符合不符合現代市場經濟的基本法則，如果不符合其問題又何在？它的經驗法則又在哪？中國具體實際與這些經驗法則有哪些因素是吻合的？如果經驗法則與中國具體實際情況不吻合，其問題又出在哪？等等。如果不從這些方面來思考，那麼“大造保障性住房”的規劃能否達到上面所給出的一箭三雕效果是不好講的。

　　從理論上來説，現代文明社會的一個重要標誌就是任何國家都有義務為該國居民解決基本的居住條件問題，居住權是現代社會每一個公民的天賦人權。因此，無論是市場經濟成熟的歐美國家，還是新興市場經濟國家，基本上都會把“保證居民的基本居住條件”寫入憲法或國家根本法律。即房地産發展的前提就是要保證該國人民的基本居住條件。只不過，不同的國家或地區採取的方式不一樣。正因為這第一要義是保證居民的基本居住條件，不少國家政府出臺的房地産政策或制度都圍繞著這一要義而展開。無論是土地為國有的國家還是土地是私有的國家都是如此。因此，住房的生産、交易、流轉、持有等環節的政策都是圍繞著保證住房居住的第一要義而制訂與展開的。如德國等發達國家都把住房功能界定居住，嚴格地禁止住房投資炒作，也就是説，住房的功能只是居住而不是賺錢的工具。正因為有這樣的政策與法律，德國的住房價格每年上漲不足1%，遠遠低於該國居民的工資上漲水平。而美國日本等則通過住房所得稅及住房財産稅來保證住房第一要義，並通過不同的優惠政策(如利率補貼、稅收減免、財政補助等)讓絕大多數居民都可能進入住房市場。在這種情況下，保障性住房體系並非僅是建造低價格的住房，而是針對不同的收入階層的居民採取不同的住房保障政策。這些政策的目標就是讓每一個公民的基本居住條件得以保證。政府“建造保障性住房”僅是保障性住房體系的一部分並把其比例限制在一個很小的範圍內，其實保障性住房體系是廣義的，而不僅是一種狹義的住房保障體系。

　　中國作為土地公有的社會主義的國家，住房剛剛從計劃分配過度到市場購買階段。由於從2003年以來的住房政策出現嚴重的偏差，整個住房市場完全偏離了住房的第一要義，並讓住房市場成了一個少數人賺錢的工具。由於住房的功能發生質上的變化，它不僅會與現代文明社會的基本要義偏離，也會讓住房的價格快速上漲並遠離保證住房第一要義的人可支付能力。在這種情況下，不僅使得許多人的住房福利條件越來越差，而且也使需要進入保障性住房的人越來越多，規模越來越大。保障性住房也就成了絕大多數人能夠有基本居住條件唯一選擇。因此，政府規劃“大造保障性住房”對這些人來説當然是一件鼓舞人心的事情，也被看作是一個巨大的民生工程。但實際上，如果不是從2003年以來住房市場的功能出現嚴重偏離，保障性住房的重要性並非如此迫切與重要。

　　而當前這種“大造保障性住房”的經驗模式不是來自市場經濟成熟大國，也不是來自新興市場國家，而是來自香港及新加坡兩個小島地區。這兩個地區的住房市場是特定的歷史及地理條件發展起來的。因此，其住房體系也表現為其他國家或地區具有完全的特殊性。在這兩個地區，其保障性住房的規模之大或比例之高在全世界來説是絕無僅有的。而且香港與新加坡的住房發展模式不僅經歷了一個長期的歷史選擇過程，而且這種發展模式同樣是犧牲絕大多數人住房福利條件為前提的。因此，中國希望借助於這樣的經驗模式來發展中國的保障性住房體系，不僅不可能，也不可取。無論是從哪個方面來説中國是不具備條件來建造香港的保障性住房體系的條件。正是因為這樣，中國政府今年在推行“大造保障性住房”的規劃過程中就遇到了種種難以克服的困難。

　　據報道，到5月底，今年中央政府計劃生産1000萬套保障性住房任務的實際開工率不到30%。儘管住房建設部要求各地必須在11月份全面開工保障性住房，並把該任務作為各地方政府業績考核重要指標。但實際上無論是從保障性住房的資金來源情況來看，還是從保障性住房開工的情況來看，今年各地政府要完成1000萬套保障性的住房建設並非易事。至於未來5年要完成3600萬套保障性住房的任務更是會遙不可及。

　　因為，從這個規劃來看，政府房地産政策目的就是要做到以下幾點：

　　一是重新界定當前中國房地産發展模式，即建立房地産的雙轉制，或房地産開發商所要求的中國住房市場應該是“保障歸保障、市場歸市場”，這樣既可解決中低收入居民住房問題，又可避免房地産政策出臺不對當前的高房價造成多少影響與衝擊，從而達到所謂的穩定當前的住房價格的目的。

　　二是要讓當前住房市場發展模式進行重大的轉變，新的房地産政策有可能對市場造成較大的衝擊，特別是在市場轉型過渡期，如何可補充房地産市場銷售下降所帶來的對房地産業的衝擊則成了新的房地産政策的重心所在。而大造保障性住房，一方面可能適當地解決部分居民的住房問題，另一方面由於保障性住房的巨大的投入，從而使得在商品房市場的投資開發減少時，對房地産固定資産的投資可以通過大造保障性住房來彌補，以此來實現住房市場平緩的轉型。

　　三是對房地産市場調整，特別是擠出房地産泡沫，政府看到房地産泡沫嚴重性及危害，但是，其政策希望在擠出房地産泡沫同時又保持房價的穩定而不影響整個經濟的長期增長。因此，大造保障性住房就是中央政府所認為一箭三雕的事情。

　　不過，政府希望大造保障性住房來衝擊高房價及擠出房地産泡沫，來實現當前房地産發展的重大轉型，意圖當然是相當好的。但是這些政策既沒有市場法則的邏輯，也與中國實現情況相衝突。首先，這種住房市場發展模式是香港及新加坡的模式。但香港與新加坡的住房發展模式不僅是一種特殊環境與特殊時期的産物，而且也經歷了一個較長的時間過程。中國這個有14億人口的國家也試圖用這個模式來解決中低收入居民的住房問題，我想政府無論有多大決心，但要達其目標根本就不可能。更何況香港的房地産發展模式是一個十分不成功的模式，是犧牲香港絕大多數人住房福利水平模式。其實，中國住房市場的問題所在，並非完全是保障性住房體制的問題，而是過高的房價讓絕大多數居民無支付能力進入房地産市場。而房價過高又是一系列政府錯誤政策的結果，是這些政策促使中國的住房市場完全成了一個投機炒作的市場，一個賺錢贏利工具。只有住房市場的“去賺錢化”，擠出房地産市場泡沫，住房市場的價格全面回歸理性。在這種情況下，保障性住房的比例自然會逐漸減小，住房的雙軌制也沒有必要。在現代許多市場發達的國家，住房市場的發展沒有哪個國家是通過這樣的雙軌制來解決居民的住房問題的，市場仍然是化解許多住房問題的最好方式。

　　退一步説，假定“住房雙軌制”的發展模式能夠成立，那麼問題就不僅在於各地方政府有沒有激勵大造保障性住房，而且還在於各地方政府有沒有財力建造保障性住房。如果各地方沒有財力建造更多的保障性住房，那麼中央政府對保障性住房的責任書最明確也無濟於事。特別是當絕大多數地方政府都沒有財力來建造大量的保障性住房時，這些地方政府都違約時，那麼建造保障性住房的責任書就可能成為一紙空文。

　　最近，中央政府希望出臺一些新融資工具來解決保障性住房融資問題。但是這些融資工具是否同樣是過度使用當前的信用體系還是按照金融市場法則而為。如果是後者，那麼地方政府要融資並非易事。因為保障性住房本身是一種補助性住房住房，這種住房現金流從何而來？如果是前者，早幾年過度貨幣發行所形成的地方政府的融資平臺債務及巨大的房地産泡沫，其潛在的巨大風險越來越高。如果新融資工具出臺，現在各地方政府所關注並非是要建造多少保障性住房，而是如何把這兩個泡沫進一步吹大。擊鼓傳花下去，房地産泡沫一旦破滅，地方政府融資平臺的巨大的債務風險都會暴露無遺。因此，保證新開發的保障性住房的融資市場不能成為地方政府進一步強化融資平臺的工具則成了當前金融風險得以控制的關鍵所在。當前國內各商業銀行為何對保障性住房的融資興趣不大，就在於擔心新保障性住房的融資工具可能成為地方政府強化其融資平臺的新方式。

　　再假定住房發展雙軌制是有意義的，各地方政府也有錢來大造保障性住房，但是這些保障性住房如何分配則要有好的法律制度來安排。早幾年的情況不要説，即使是現在，不少地方保障性住房成了一些地方特殊階層的福利這是路人皆知的事情。可以説，任何沒有約束的權力肯定會腐敗。如果國內大造保障性住房成了政府官員腐敗的工具，那麼大造保障性住房政策就會南轅北轍了。

　　可以説，當前國內住房的市場問題與癥結在於，儘管政府正在改變當前房地産市場發展之宗旨，也希望擠出房地産市場之泡沫，但是政府把住房市場作為宏觀調控工具這種思維模式並沒有改變，房地産市場的賺錢效應並不想用政策對其造成巨大的衝擊，住房的價格並不希望擠出房地産泡沫後迅速下降。這樣，既可保證他們所需要的經濟增長，又不要調整既得集團的利益關係，尤其是希望通過增量的方式來緩解住房市場矛盾。但是實際上，如果不擠出房地産泡沫，不真正調整房地産利益關係，當前房地産市場許多問題要得到解決是不可能的。所以，對於當前中國房地産，不是大造多少保障性住房，而是讓過高房價回歸理性，而是讓房地産泡沫擠出，讓房地産的賺錢效應去除。否則大造保障性住房能否達到目的是令人質疑的。這才是國內保障性住房體系得以發展的障礙所在。

　　(作者係中國社會科學院金融研究所金融市場研究室研究員)