梁發芾

　　“三公”經費預決算的公開，是一件值得稱許的大事，它表明我國在民主財政的建設上向前推進了一步。

　　政府財政預算向社會公開，本為民主政治之通例，但是，在我國財政實踐中，財政預算公開的道路卻極不平坦。1951年，剛建立不久的中央人民政府頒布《保守國家機密暫行條例》，規定“國家財政計劃，國家概算、預算、決算及各種財務機密事項”是國家秘密，不但不能向社會公開，而且洩露或出賣此類信息的，要以反革命罪論罪懲處。從此之後，國家財政預決算事項的信息，作為國家秘密，嚴密地與社會公眾隔離開來。甚至在《保守國家機密暫行條例》廢止二十年後的2009年，上海市財政局仍然以國家秘密為由拒絕向提出申請的公民公開財政預算信息。可見，將財政預決算信息作為國家秘密的觀念是何等根深蒂固，這種觀念下，正常的財政預算都不能見光，更遑論存在嚴重問題的“三公”經費。直到2010年，這種狀況才得到逆轉。從這一年開始，國務院各部委向社會公開預算。2011年，國務院各部委和機構又進一步向社會公開人們極為關切的“三公預算”。財政預算，從國家秘密到公共信息，可以見證中國政府觀念的轉變和為推進陽光財政付出的努力。

　　雖然向社會公開預決算包括“三公”經費的預決算是值得稱道的進步，但是，從目前的公開情況看，在深度上和廣度上，都需要繼續強力推進。

　　從深度來説，目前向社會公開的財政預算和“三公”經費預算，都相當粗略，人們如同霧中看花，難知廬山真面目。尤其值得注意的是，由於我國預算存在天然缺陷，存在大量預算外支出和制度外支出，財政預算還不具備它所必需的統一性、完整性，最有可能存在非法支出、最有必要接受預算約束的“三公”經費，卻往往來自預算外資金，不會在公開的預算中體現，使人們無法從公開的“三公”預算中準確地判斷公共部門“三公”支出的數額和合法程度，這是人們對於各部門公佈的“三公”信息持普遍懷疑態度的根本原因。

　　這種狀況表明，與預算公開同樣重要的是，必須強化預算的完整性、統一性、歸一性，政府一切收支必須列入預算，預算外的一切開支均屬非法。如果預算不能準確反映政府的實際支出，則預算公開就沒有現實意義。

　　從廣度來説，不足也是顯而易見的。一方面，中央層級只有國務院系統也就是政務系統公開了預算和“三公”經費預算，其他同樣由公共財政供養同樣有“三公”支出的系統仍雷打不動；另一方面，中央政府帶了頭，而地方政府，除北京市公佈了自己的“三公”賬單，山東、江西表示準備公開之外，其他省、市、縣、鄉四級政府仍在消極觀望，其財政信息包括“三公”信息，大多仍然處於秘密之中。地方各級政府的財政信息若不能公開，則中央政府預算公開的意義要大打折扣。

　　由公開政府財政預算帶來的陽光財政行動，為民主政治提供了切入點，也為政治體制改革提供了突破口。我國三十多年的改革開放已經進入深水區，政治體制改革的滯後嚴重影響到經濟體制改革的繼續和深入。但政治改革從何入手，仍然處於無窮糾結之中。事實上，從國際上看，民主政治的創立和完善，無不發端於民主財政的實踐。民主財政就是社會公眾控制政府的錢袋子，社會公眾控制了政府的錢袋子，其他問題就可迎刃而解。民主財政的前提就是陽光財政，透明財政。陽光財政民主財政，是民主政治最有效的抓手，只有將政府一切收支完全置於陽光之下，讓政府所有非法支出無所遁形，則人民對政府的監督才會有實質的意義。只有陽光政府，才可能是有限政府、責任政府，才有可能是高效而廉潔的政府。

　　陽光財政為民主政治帶來曙光，必須向縱深推進。目前促進陽光財政的壓力主要來自社會輿論，社會輿論為促進財政公開居功至偉，但社會輿論不具有強制性，陽光財政向縱深推進必須有法律制度的支持和保障。政府財政信息必須公開，拒絕公開必須負法律責任，這些都應該寫入《預算法》，成為強制性的規定。

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