　　審計署審計的地方融資平臺6576個，比央行統計的數字少了3000個

　　如果土地財政持續惡化，地方政府有可能出現債務危機

　　發改委近期發佈通知，允許地方政府通過發債、借貸解決保障房建設的融資問題，這樣，地方債務膨脹就有了名正言順的理由

　　6月27日，國家審計署發佈《全國地方政府性債務審計結果》，截至2010年底，全國地方政府性債務餘額107174.91億元，佔GDP的27%。其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，佔62.62%，政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，佔21.8%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，佔15.58%。到此為至，中國地方政府債務第一次有了一個權威的官方數字。

　　這一權威數字既可信，又有可質疑之處。據審計署全國地方政府債務審計工作領導小組辦公室有關人員介紹，今年上半年，審計署派出4.13萬名審計人員，歷時3個月，對31個省市自治區和5個計劃單列市本級及所屬392個市本級、2779個縣級政府的全部政府性債務187.36萬筆，按照“見賬、見人、見物、逐筆、逐項”的原則，進行了審計，得到了上述審計結果。工作深入細緻，因而是可信的。但是，據人民銀行發佈的《2010年中國區域金融運行報告》稱，地方融資平臺貸款近14.4萬億元。銀監會公佈的數據是，截至2010年11月份，全國地方融資平臺貸款約9.1萬億元，國外一些機構估計的數字更高。這裡有一個概念上的差異。國家審計署審計的範圍包括地方融資平臺債務、地方政府債券，涵蓋的範圍大於央行和銀監會。然而，審計署審計的地方融資平臺6576個，比央行統計的數字少了3000個。根據審計署的報告，在10.7萬億地方政府債務中，有8.5萬億元為銀行貸款。如果把這些沒有審計的地方融資平臺包括在內，並按照審計署已審計單位的平均數計算，那麼，地方債務有可能接近15.6萬億元，其中銀行貸款12.37萬億元。前者超過了央行的報告，後者與穆迪公司認為審計署的審計低估了3.5萬億元銀行貸款的數據相差不大。

　　10.7萬億的地方政府性債務，加上近三年中央政府代地方政府發行的6000億債券、公共部門債務餘額，以及公共部門的隱形負債，我國公共部門債務餘額佔GDP的比重約為50%左右，在60%的預警線之內。從總量上看，風險似乎可控；從結構上來看，風險仍然不小。主要是地方政府負有償還責任的債務負擔較重，2010年底，已有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率超過100%，即其綜合財力小于當期債務，處於破産境地。由於償債能力不足，一些地方政府開始借新還舊，甚至出現了逾期債務。特別是“部分地方政府的債務償還對土地出讓收入的依賴較大，2010年底地方政府負有償還責任的債務餘額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務餘額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府”，約佔37.9%。然而，今年前五個月賣地收入下降了11%，如果土地財政持續惡化，地方政府有可能出現債務危機。

　　根據此次審計結果，審計署提出三項建議，一是要按照“誰舉債，誰負責”的原則，區別不同情況，積極穩妥地處理存量債務；二要繼續推進融資平臺公司的清理規範，堅決制止地方政府違規擔保行為；三要建立規範的舉債融資機制，實施全口徑監管和動態監控。三條建議的確很好，但能否採納和做到，則是個問題。就後一點來講，涉及舉債主體、舉債方式、債信評級、抵押擔保、風險預警、還款安排、違約責任等。據披露，2010年底，在31個省級政府中，7個未出臺地方政府性債務管理規定，8個未明確債務歸口管理部門，14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制。可見，我們的舉債機制很不完善。

　　然而，我們不是在完善舉債機制上下功夫，而是在開口子上用力氣。就在清理地方融資平臺，抑制地方債務膨脹的同時，發改委近期發佈通知，允許地方政府通過發債、借貸解決保障房建設的融資問題。不錯，保障房建設是一大民生工程，其資金缺口的確很大，但問題在於如何解決？我們一方面不承認市場供給廉租房的合法性，各地要改造城中村和取締小産權房，另一方面又要蓋1000萬套和3600萬套保障房，這本身就是悖謬的(編者注：張曙光認為，解決城市低收入者住房問題不用政府大張旗鼓進行保障房建設，只要政府肯承認小産權房、城中村問題就很能解決問題。)。地方舉債搞保障房，你有什麼辦法保證他融得的資金不用於其他地方？這樣一來，地方債務膨脹就有了名正言順的理由。由此可以看到，我們政府的行為方式不是通盤考慮政府職能和責任，先建立制度和規範，然後採取行動，而是遇到一件事情，採取一個辦法，發現一個窟窿，打一個補釘，特別是一些所謂急事、好事，説好點是雷厲風行，説壞點是病急亂投醫。(天則所2011年第2季度宏觀經濟分析之一，未完待續)

　　　　張曙光為著名經濟學家，天則經濟研究所學術委員會主席；張弛為中國政法大學商學院講師