楊燕綏：公務員養老金過高成為眾矢之的

　　編者按

　　事業單位改革難，事業單位養老保險制度改革更是難中之難。

　　胡雅君

　　自2008年啟動5省市事業單位養老保險制度改革試點，事業單位養老保險向企業看齊以來，利益所涉阻力重重，改革並無實質推進。

　　本身就問題多多的企業職工養老保險制度，顯然無法承載事業單位加入其中。改革方向需要重新梳理。

　　為保證事業單位養老保險改革的公平性和徹底性，公務員不應獨立於改革之外。

　　破解亂局，需要精細的制度設計。

　　“中國養老金制度，不改不行。”

　　談及中國養老金改革現狀，清華大學養老金工作室主任楊燕綏直言，公務員養老金過高成為眾矢之的，事業單位養老金改革僵局難破，城鎮國有企業職工養老金待遇逐年下降。

　　作為中國養老保險改革的見證者，她指出，現行的城鎮企業職工養老保險是一個先天畸形的制度，亟待結構調整，而讓事業單位加入到城鎮企業職工養老保險這樣一個本身就問題重重的制度中去，只會讓整體結構調整更加艱難，事業單位改革也會遭遇擱淺。

　　作為中國養老保險試點改革清華方案的主要設計者，楊燕綏為沉疴多年的養老保險開出的藥方是，建立中央政府統籌的國民基礎養老金，同時市場化運營全民個人賬戶養老金(含職業養老金和個人儲蓄)。

　　對於公務員和事業單位養老保險改革之路，她指出，公務員和事業單位也應進入到國民基礎養老金系統，以職業養老金替代退休金，對接國民基礎養老金，帶動全國養老金制度結構性調整。

　　城鎮企業職工養老保險制度先天畸形

　　《21世紀》：事業單位養老保險改革在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市試點，但是成效不佳，您認為癥結何在？如何才能推進改革步伐？

　　楊燕綏：目前事業單位養老金制度改革陷入僵局，是因為沒有一個適當的改革方案。

　　原來的思路是事業單位參加城鎮企業職工社會養老保險，但該養老保險本身存在費率過高、社會統籌和個人賬戶混賬管理、個人賬戶空賬運營和記賬利息低，養老金替代率逐年下降等問題。企業職工養老保險費率高、待遇低，本身即應當進行結構性調整。

　　因此，試點地區消極對待向企業職工養老保險制度靠攏式改革，只改“進口”，即試點地區也讓事業單位職工繳納工資的2%-5%進入個人賬戶，但是不改“出口”，事業單位職工的退休金並不是按照城鎮企業職工養老保險的標準發放，實際還是照常發。

　　《21世紀》：現行城鎮企業職工養老保險制度存在如此多問題的根源是什麼？

　　楊燕綏：這需要追溯歷史。1998年開始執行的城鎮企業職工養老保險是作為國有企業改革的配套措施推出的，但這個配套措施並不配套。因為養老保險收繳費率是按照原來計劃經濟下國有企業的員工人數、工資基數和退休人員人數的比例來測算的。但當年國企改革引發大量工人下崗，提前退休轉化成養老金領取者，當時全國平均退休年齡只有47歲，計劃中的繳費人與領取人之間的贍養比和實際贍養比例差異明顯。這個改革計劃一齣生就是個畸形兒，執行初始政府就發現收上來的養老金不夠支出，中央必須轉移支付。

　　但當時中央沒有公共財政、社保預算的概念和做法，中央轉移支付能力非常有限，於是挪用個人賬戶，導致社會統籌和個人賬戶長期混賬管理、個人賬戶空賬運營。

　　《21世紀》：你曾説過，目前我國城鎮企業職工養老保險28%的費率是全世界最高的費率，為何如此高費率依然不夠養老保險金支付？

　　楊燕綏：這個新制度把過去的養老金負債和新制度負債混在一起，它不僅支付了下崗提前退休人員的養老金，而且還要支付以前已經退休人員的養老金。這樣就使這個制度無論從贍養比還是資金籌集和供給能力，從一開始就不配套，隨著時間推移，問題日益嚴重。

　　現在28%的高費率不是應對已經到來的老齡化的良藥。到2015年以後，預計勞動人口每年約以800萬的速度開始下降，繼續保持28%的費率使得企業負擔太重，也讓個人生活水平下降。年輕人在20多歲最需要解決的是養孩子和買房子，而不是儲備養老金，現在政府定這麼高的費率，年輕人感到養孩子和買房子負擔太重，淪為孩奴和房奴。

　　因此政府一方面需要降低費率、拉動消費，另一方面又要提高養老儲蓄應對老齡化，陷於“兩面楚歌”當中，要解決問題只能通過精細的制度設計。

　　事業單位加入企業職工養老保險成本高、效果差

　　《21世紀》：如果讓事業單位加入到城鎮企業職工養老保險裏，會出現什麼局面？

　　胡雅君

　　楊燕綏：從財務上説，事業單位馬上要承擔28%的費率，因為事業單位職工要繳納個人工資8%，事業單位也要籌集20%，這20%到底是財政出錢還是讓事業單位自己籌集資金，目前並不明晰。如果事業單位面臨自己籌集資金的壓力，其公益性難免受到影響。即使這樣，事業單位的養老金水平也會出現大幅度下降。

　　現在城鎮企業職工的養老金只有

　　很少的地方能發到2000元，全國平均水平也就是1300-1400元。而事業單位按傳統，退休金是其個人最後工資的80%以上，拿個三四千元不成問題。這樣一來，事業單位退休收入降低千元，他們肯定不願意。而政府的思路是通過職業年金來彌補，但職業年金的錢從哪來呢，經過我們的測算，要建立職業年金，需要單位再出8%，個人再出8%，總共增加16%的費率，加上基本養老保險28%的費率，總共是44%的費率來推動養老保險改革。

　　《21世紀》：這一改革方案，個人需要承擔16%費率，單位要繳納28%費率，那單位繳納的這筆錢從哪來？通過財政撥款嗎？

　　楊燕綏：事業單位分類改革完畢之後，保留下來的事業單位屬於公益部門，應該由財政撥款，但是財政能撥出來這個錢嗎？

　　而且我們測算，即使由財政撥款，事業單位養老保險待遇跟改革之前相比，還是略有下降的，事業單位養老金替代率達不到現在的80%以上，只有70%左右。如果政府要保證事業單位養老待遇不下降，政府還要拿出一筆錢作為養老基金投入。這是一個成本昂貴效果欠佳的制度。

　　我認為，現行城鎮企業的職工養老保險本身就應該進行結構性調整，它非但不調整還要讓事業單位加入進去，這是一個非常錯誤的選擇。實際上這不僅使養老保險結構調整推延，而且也降低事業單位整體改革的熱情。

　　養老保險費可改為社會保障稅

　　《21世紀》：如何對現行的城鎮企業職工養老保險制度進行結構性調整？

　　楊燕綏：養老金制度安排應該分為兩個部分和兩級目標：第一個是國民基礎養老金，由政府籌資解決所有老年人吃飯問題，克服貧困；第二個是個人賬戶養老金，個人賬戶養老金與個人積累能力、用人單位繳費和投資收益關聯，讓勞動者、納稅人通過建立養老個人賬戶，得到稅收的減免、養老金公共服務系統的服務，能有審慎專業的投資保值增值，保證其體面生活，具有消費、納稅、投資能力。

　　養老金制度應當做到“社會統籌國民化，個人賬戶全民化”。“社會統籌國民化”是指社會統籌由中央政府負責，建立養老金稅，而不是中央向地方收費。這個結構性調整需要把現行的城鎮企業職工社會統籌賬戶對所有人打開。

　　“中央統籌基礎養老金國民化，個人賬戶制度化市場化”。政府要擔負基礎養老金確保發放的責任，它應該“全覆蓋”“保基本”，而不是現在政府説的“廣覆蓋”。我認為政府在養老問題上不要給自己留餘地，誰老了都需要養老金。“保基本”的“基本”是指按照當地消費支出的一定比例，讓人們都吃上飯，堅持公平原則。

　　由中央建立養老統籌基金。其實因為所有人都要繳納，實際上已經是一種稅了，我建議把現在的養老保險由費改為社會保障稅。我們計算過，在這個方案下，用於基礎養老的稅率，企業10%左右，個人4%左右。企業和個人的經濟負擔都大大減輕，就有餘力拿出資金給個人養老金賬戶繳費，如果個人按工資6%，企業按8%繳入個人賬戶，個人賬戶會成長的非常快。

　　這裡的一個關鍵問題是要整合現在公務員、事業單位、企業等各類個人賬戶，只要是我國公民養老金的個人賬戶都匯集到一個池子裏來。

　　《21世紀》：在養老保險結構性調整這一大改革框架下，一些配套制度比如稅收減免政策應該如何設計？

　　楊燕綏：首先要制定養老金條例，讓所有人都有個人賬戶，建立國家公共的個人賬戶養老服務系統，委託銀行來做賬戶管理，每個我國公民都在銀行建立一個實名制個人賬戶，這個賬戶一般鎖定到退休，除非遇到疾病、重大災害和特殊情況，否則不可以提前領取。他們退休之後，每個月領取年金。

　　不管從事什麼職業的人，這一生當中只要有錢，願意往養老金賬戶裏存錢，政府就應當鼓勵，給予所得稅減免。減稅思路是，針對克服貧困的第一支柱養老金目標，政府在繳費、投資和領取三個階段均免繳各項稅費；針對體面生活的第二支柱養老金目標，在繳費和投資兩個環節免稅，在領取養老金時對超過起徵額部分徵收個人所得稅；對養老金高收入人群實行較高的稅率。

　　胡雅君

　　《21世紀》：對於個人而言，什麼時候開始往個人賬戶裏交錢？這種繳費是強制性質的嗎？

　　楊燕綏：我建議從16歲開始就可以往個人賬戶裏繳費，但是具體什麼時候交錢，四個字：擇時酌情。所謂“擇時”是因為20多歲的時候年輕人需要結婚買房，他這時候不想存很多養老金，而且那麼早放進去，也可能會貶值，所以此時不應強制，而是用稅收優惠激勵他。 我認為30歲甚至35歲以前都不強制往個人賬戶存錢，但是35歲到55歲期間必須強制，35歲到55歲的人每年往個人賬戶設定一個養老繳費最低限額並設定一個終生的最高限額。因為個人賬戶享受稅收優惠，設置終生最高限額是為了避免其成為富人避稅所。

　　挪用個人賬戶1萬億

　　《21世紀》：你建議的結構性調整，基本養老金做到中央統籌由費改稅這一變化，將給政府管理帶來哪些挑戰？

　　楊燕綏：中央需要加強財政的預算能力，我建議在人力資源與社會保障部下設國家社保總局負責根據全國人口的數據做養老金需求測算和待遇調整。同時各個省要建立社保經辦機構負責養老金管理，將原來的養老處分成兩塊，一塊是基礎養老金的發放辦公室，另一塊是個人賬戶養老金管理委員會。

　　管理委員會相當於養老金的受託人，負責制定投資策略，在市場選擇賬管、投管、託管。

　　還要按照《社會保險法》中規定“國家建立全國統一的個人社會保障號碼，個人社會保障號碼為公民身份號碼”的精神，將社保卡與身份證合併，建立一個統一的社會保障賬戶，從這個賬戶分立出來一個養老金賬戶。

　　《21世紀》：要選擇這一路徑，目前需要跨越哪些門檻？

　　楊燕綏：第一，財政能不能拿出錢來？因為個人賬戶要統一，走市場化運營，意味著個人賬戶必須做實，不能挪用。但現在還有相當多地方是靠挪用個人賬戶來發養老金的。目前全國挪用個人賬戶我們估計將近1萬億資金，財政能不能拿出預算把這個窟窿給補上？

　　第二，養老金受託人是誰？現在政府部門是一見錢都上來做，沒有錢就都跑了。必須通過制定《養老金法》，或者是在《社保法》下出臺《養老金條例》來解決受託人制度設計問題。我建議各地建立受託人委員會。

　　第三，要選擇養老金的投資機構。只有建立中國的養老金市場，才能讓個人賬戶增值。我認為在中國應該設立一個四六分的市場，40%的市場歸全國社保基金理事會，由它分成儲備基金和個人賬戶養老基金兩個基金，分開運作。個人賬戶養老基金不僅投資資本市場，也投資政府債券，以及公共項目，確保保值增值，而且跟通貨膨脹挂鉤。讓它成為今後政府治理的一個溫度計，當政府通貨膨脹太嚴重，個人賬戶增值幅度跑不贏CPI的時候，理事會就要亮黃燈，甚至亮紅燈，告訴政府CPI必須要治理，這可以促進中國的公共治理；60%的市場放開給社保理事會和建立企業年金的企業聘請的基金公司在市場上競爭。

　　公務員和事業單位應引領養老金改革結構調整

　　《21世紀》：在公務員養老保險不同步改革的情況下，如何保證事業單位養老保險改革的公平性和徹底性？公務員和事業單位養老保險如何進行改革？

　　楊燕綏： 公務員和事業單位的改革應該引領中國養老金制度進行結構調整，而不是讓他們參加現行制度，更不是讓他們自己獨立起來。

　　只有公務員和事業單位都加入個人賬戶職業養老金，讓政府本身和養老金改革利益相關，政府才能真正下功夫去治理養老金市場。

　　我建議，改革方式是從執行那年開始，公務員和事業單位的退休金每年下降一個百分點，同時政府為其建立職業年金，每年職業年金增加一個百分點，此消彼長，而個人拿到的金額不變。這樣退休金逐漸降下來，降20多年後公務員和事業單位都跟老百姓拿同樣的基礎養老金。同時職業年金也建立起來，第一年退休的人可能賬戶裏只有一年年金，第二年退休的人有兩年年金，以此類推，職業年金的替代能力越來越強。經過20多年最後就形成，退休金從80%降到30%，職業年金從一個百分點增長到最後能承擔50%的替代率的局面。這樣前臺不動，後臺動，在不傷及公務員和事業單位員工利益的情況下，中國的養老金市場便形成了。

　　我們測算過，這樣改革最初財政負擔挺重，但隨後財政為公共部門支出的養老金開始曲線下降，到20年後財政負擔就徹底下降了。

　　《21世紀》：這一改革方案並不傷及公務員和事業單位利益，但目前並未付諸實施，問題出在哪？

　　胡雅君

　　楊燕綏：公務員和事業單位並不反對，但這畢竟涉及到改動，需要決策部門下決心。特別需要指出的是，在老齡化背景下，這一決心不下不行，因為隨著社會老齡化進程的加速，納稅的人會越來越少，公務員和事業單位全靠納稅人當期的繳稅來支付他們高額的養老金，這一局面難以長期持續。所以政府應該也必須拿出改革的勇氣和魄力。