我國水運利用滯後 成30年來唯一負增長交通方式

　　“黃金水道”的體制煩惱

　　解決長江“黃金水道”發展中存在的瓶頸和制約，是復興我國內河航運的關鍵

　　“你從雪山走來，春潮是你的風采；你向東海奔去，驚濤是你的氣概”改革開放之初的1983年，一部《話説長江》的紀錄片創下了40％的收視巔峰，將中華民族的“母親河”長江，“驚天動地”地展現給正在擁抱改革大潮的中國觀眾。

　　誰曾想到，自此28年來，這條近6400公里的亞洲第一大河和世界最大規模的“黃金水道”及其所代表的中國水運，一直在狂飆突進的中國經濟大建設背影中默默潛流，其發展飽經了起落蹉跎和百轉千回。

　　查閱國家統計局發佈的最近三個五年規（計）劃綜述，在數十萬字的成就表述中，涉及水運發展的不足200字。在“十一五”規劃成就表述中，甚至只字未提。然而，正是在“十一五”期間，長江成為世界上運量最大、航運最繁忙的通航河流，在2010年一舉達到15.02億噸貨運量，是密西西比河的近3倍和萊茵河的5倍。而中國內河通航總里程也以12.4萬公里，年貨運量與中國鐵路貨運量相當的市場“體重”，位居世界內河第一。

　　“縱觀我國內河航道發展與建設，可以看出我國河流明顯缺少美國大規模開發治理河流的建設階段。”交通運輸部綜合規劃司水運規劃處處長毛健分析説，中國千百年來受洪水危害的影響，對河流存在相當程度的恐懼心理，治水思路偏重對洪水的防護，主要措施是加固大堤，相當長的時期內，未能從根本上改善對河流的控制與調節，使得沿江産業佈局和水資源綜合開發利用受到限制。

　　這樣的結果就是，與鐵路、公路、航空等其他運輸方式的蓬勃發展相比，擁有優越條件和悠久歷史的中國內河航運明顯滯後，在國家綜合運輸體系中比重不斷下降。至今，全國內河航運總里程還沒有超過1978年13.6萬公里的數據。這意味著水運是改革開放30餘年來唯一負增長的交通運輸方式。

　　“説實話，建一條鐵路，修一條高速公路，開一條航線，都是摸得著、看得見的成績。治理航道都在水下，而且都是公益性工程，搞得再好也難引人注目，甚至産生‘公地悲劇’效應。”採訪中，一位水運管理研究人士為本刊記者講出了自己的擔心，隨著三峽大壩成功蓄水，幹線2838公里全部為高等級航道，加上近年來國家領導人高度重視水運發展，長江航運開始突飛猛進地發展，“但長期以來體制上形成的制約和輕視水運的思想意識根深蒂固，很難改變內河航運‘人微言輕’的現狀。”

　　儘管“十二五”期間，長江航道建設投資“空前加大”，將達到215億元，是過去55年11個五年計（規）劃總投資的2.75倍，但在他看來，資金“瓶頸”的解除並不意味著最關鍵的體制“瓶頸”就能解除，“如果説只是維護現狀，沒有問題。但要讓長航局或珠航局一個廳局級單位管理和協調全流域諸多省部級‘諸侯’，推動內河航運跨越發展，幾乎是不可能完成的任務。”

　　水運的“含金量”

　　長江素有“黃金水道”稱譽，是唯一橫貫中國東中西三大經濟區的水路運輸主通道:外接國際市場、上海浦東開發區，中聯皖江經濟帶、武漢城市圈、長株潭城市群，西接成渝國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，是“舞動”東中西部間技術、資本、資源和産品跨區域流動的一條“巨龍”。

　　2009年12月，國務院副總理張德江調研長江航道，在武漢召開了全國內河航運發展座談會；2010年8月，溫家寶總理主持國務院常務會議，研究部署推進長江等內河水運發展工作；2011年1月，《國務院關於加快長江等內河水運發展的意見》印發；3月14日全國兩會討論審議通過的“十二五”規劃綱要明確提出“大力推進長江等內河高等級航道建設”；3月24日，張德江在湖北出席國家內河高等級航道“十二五”建設啟動儀式

　　一年多時間內，高層領導高度關注水運發展，頻頻蒞臨現場謀劃，在上述研究人士看來，這一方面説明中央領導在戰略層面已就發展水運取得了共識，另一方面也暗示當前大力發展水運的時機已經到來。

　　交通運輸部數據顯示，我國流域面積在100平方公里以上的河流有5萬多條，總里程43萬多公里，大小湖泊900多個，內河航運資源比較豐富。其中，長江水系、珠江水系、京杭運河與淮河水系、黑龍江與松花江發展航運的自然條件優越。

　　他告訴本刊記者，尤其在加快經濟發展方式轉變的大背景下，相比其他交通運輸工具，水運成本低、佔地少、能耗小、安全且綠色環保的優勢顯得格外突出。

　　據測算，從重慶到上海通過長江、鐵路、公路運輸集裝箱的單位運價比約為1:2:6；在運輸距離相同的情況下，500噸～1000噸級航道的通過能力為幹線鐵路的1～1.5倍、高速公路的4～6倍；從能耗方面看，公路、鐵路、長江幹線每千噸公里運輸週轉量能耗比是14:2:1；從污染排放方面看，內河航運污染物單位排放量是公路的1/15、鐵路的1/1.2。同時，內河航運佔地少，長江幹線單位佔地産生的貨物週轉量是公路的167倍、鐵路的13倍。

　　事實上，還有更多被“埋藏”的信息不為公眾所知。2010年，水路貨運量達到36.7億噸，超過鐵路貨運量，佔全社會貨運量的12％；水運貨物週轉量65780億噸公里，約佔全社會比重的60％。其中，外貿運輸90％以上是通過水運完成。而且，這些數據還在大幅增長。

　　“水運在區域經濟社會發展中具有不可替代的重要作用。”他介紹説，長江幹流沿線九省市GDP總額佔全國的40％，長江沿岸聚集了全國500強企業中的近200家，“長江幹線水運完成了沿江地區近85％的煤炭和鐵礦石運輸任務，鋼鐵、化工品和汽車的生産能力達到或接近全國比重的50％，沿江22個國家級開發區産值利稅佔全國開發區比重超過40％。”

　　而且，長江水運對沿江7省2市經濟發展的直接和間接貢獻就達1.2萬億元，直接吸納就業200萬人，帶動就業近千萬人。長江已成為世界上運輸最繁忙、運量最大的內河，西江航運幹線已成為溝通西南與粵港澳地區的重要紐帶，京杭運河已成為我國“北煤南運”的水上運輸大動脈。

　　發展的“煩惱”

　　如此豐富的內河航運資源，過去60多年來，一度由於缺乏系統治理和體制建設不足而步履蹣跚、煩惱不斷。一位航運管理者介紹説，上世紀50年代末，儘管當時航道等級不高，但全國內河航運網絡的通航性較強。以漢江為例，從湖北武漢可以通達陜西漢中。因為只考慮水利，不建通航設施，1968年石泉水電站等大壩建成後，漢江上遊航運中斷；1974年丹江口水庫建成，中游也基本斷航。自唐以來帆檣林立的漢江航運由此衰落。

　　同樣的故事也發生在珠江水系。在建設大化、百龍灘大型水電站時，由於未能同時建造過船設施，造成幹流紅水河斷航30多年，至今未能復航；西江支流左江自上世紀90年代初建設崇左左江電站未能同步建設過船設施，造成80年代末已復航的左江又重新斷航。這些流域地區豐富的煤炭及其他資源因此無法開採外運，發展緩慢而成為大西南地區最大的貧困片區。

　　即使作為“黃金水道”的長江，也一直不斷遭遇礙航的威脅。葛洲壩（600068）（600068，股吧）和三峽大壩儘管都建有翻壩設施，由於沒有預計到近年來長江航運突飛猛進地發展，三峽大壩設施通過能力已迅速趨於飽和。不過，最令長江航道管理者頭疼的還要屬“雨後春筍”般林立南北的跨江大橋。

　　目前，據不完全統計，整個長江已有70多座橋梁，計劃修建150座。部分橋梁的凈高凈空都對船舶通航構成了限制。最典型的就是1968年建成的南京長江大橋，空高24米，橋身過低嚴重阻礙了長江中上遊發展，“已成為束縛長江黃金水道開發的最大瓶頸。”

　　具體而言，南京長江大橋以下港口由於不受橋梁高度限制，5萬噸級海輪可乘潮直達。但以上只能最高通航5000噸級貨輪，先後投資數十億元在蕪湖、安慶、重慶等港口建成的數十座5000噸級外貿碼頭和集裝箱碼頭，很少有大型外輪靠泊，形同“腰斬”。

　　在接受本刊記者採訪中，一位地方航道局負責人將這戲稱為“通了南北，阻了東西”，而且新問題比老問題還多。他介紹説，比如，原本航寬可以達到500～800米，橋梁建成以後，就必須規定船從兩個橋墩之間走過去，航寬大為減少，“一方面，一旦出意外，就可能撞上大橋，甚至可能造成毀橋斷航的大事故；另一方面，建橋影響和改變航道，嚴重毀壞航道資源。”

　　“長江橋位資源有限，不是説想建多少橋就能建多少橋，建橋應該綜合考慮橋位選擇。”令其痛心的是，目前長江沿線平均40公里一座橋，按目前計劃未來甚至會達到18公里一座橋。比如，本刊記者調研中發現，某市長江公路大橋建成後，又在此橋七八公里處興建城際鐵路橋，為什麼不能合併在一起呢？令人難解的是，如今在這個鐵路橋不遠，又要建長江公路二橋。長江上這樣的例子太多了。

　　“九龍治江”

　　對於礙航問題，作為交通運輸部派出機構，長航局和珠航局一直與相關部門和沿江地方政府進行積極協調。但本刊記者調研中發現，一個廳局級行政管理單位最多也只能溝通到同級單位，很難也無法影響到其他部門和地方的決策層面。尤其是下屬各航段的航道局，以處級單位身份與地方“諸侯”週旋，協調之難可想而知。

　　“對南京航道以上建橋，我們建議空高按32米控制，也就是説以後萬噸級的船可以走。地方政府就急了，南京長江大橋也就24米，憑什麼要我建32米啊？8米的差距，投資額就大大增加。”上述地方航道局人士説，建隧道對通航影響最小，同樣也因為造價高被地方拒絕，最後地方政府還認為航道部門阻礙其發展建設，“甚至有的地方，怎麼對其方便怎麼選址，把規劃交上來，認可也好、不認可也好，我就這麼走。”

　　近20年來，作為建築材料的黃沙需求巨大，長江中下游出現了嚴重的亂採亂挖。考慮挖沙後對航道的影響，航道管理者希望分散採挖，不要太深。而挖沙公司拿著批文就不管不顧，往往破壞航道。“武穴航道，我們就不得不花費大量資金將採沙公司挖掘的大洞填平。”講到此處，他特別無奈。

　　甚至航道維護和疏浚也遭遇到困境。這位航道局負責人説，維護航道是公益性項目，過去地方政府帶著豬肉瓜菜來慰問，現在漁民説影響打魚要求賠償，“2004年，某軍品三天后要過江，這邊漁民堵著不讓挖。沒辦法，層層協調到地方有關部門。地方領導説，穩定和諧是第一要素，還是要給點錢。我們沒辦法只好掏錢，但預算中沒有補償一説，只能變相為‘慰問’漁民。”為促進地方經濟疏浚航道，還要出錢慰問漁民，對此他一直想不通。

　　這些問題，在他看來，關鍵在於航運管理部門行政管理級別不高、權威性不夠、話語權太小所造成。據本刊記者不完全統計，整個長江幹線的行政管理，直接涉及城建、水利、交通、鐵路、環保、礦産、農業、漁業、林業等9個部門，間接涉及則多達20個部門。“九龍治江”的直接結果就是，行政管理權過於分散，航務部門的“人微言輕”，也從體制上決定了長江航運難以做到系統性治理。

　　十年前，就我國航運管理現行體制弊端，原交通部水運司巡視員彭翠紅曾撰文直言:

　　其一，缺乏強有力的檢查監督機制。在國內航運方面，各級政府交通主管部門專門從事航運管理的機構不具備執法主體資格，難以有效地行使航運檢查監督職能。現行法律法規缺乏嚴肅性和權威性，是我國航運市場表現不夠完善、不夠規範的主要原因之一。

　　其二，現行的航運管理體制存在著明顯的地區間的分割，與全國統一的航運市場的特徵不相適應。長期以來，我國的航運管理是按行政區劃針對企業實施管理的，因而存在著中央與地方、地方與地方、部門與部門之間的保護，不利於公平、公開、統一航運市場的建立。

　　其三，交通運輸部設在長江和珠江幹線的派出機構職責不夠明確，難以保證管理職能的有效發揮。長江航務管理局除長江幹線航道的維護和管理、水上安全監督方面有實質性的管理之外，對長江幹線水運市場、港口的管理職能不夠明確，難以具有較高的權威來發揮代部行政管理長江幹線和協調沿江各省航運的職能。珠江航運管理局與兩廣航運主管部門職能交叉、重疊，沒有實質性的管理工作，也難以起到協調兩省航運的作用。

　　這些問題至今仍然存在。近年來，為改變被動局面，長江航務管理部門對沿江其他涉水單位，本著“求大同、存小異”的原則，尋求互助共贏，推進水資源綜合利用。到目前，已與18個省市地方政府、管理部門和科研學術機構簽訂了共建協議。

　　“千呼萬喚”《航道法》

　　目前，令航運管理部門尤為期待的就是《航道法》和《航運法》的出臺。受訪的航運研究人士直言，“航運管理，問題最多的還是法制不健全，話語權較低。法規不明，使得航道管理部門在實際工作中沒有依據，遇到實際問題無法理直氣壯地同其他管理部門協調溝通。”

　　據了解，在世界水運發達國家，美國在過去的100多年中，連續發佈了36部與航道有關的法律法規；荷蘭自20世紀初就制定了航道保護的法律；原聯邦德國1990年制定了《聯邦航道法》。而在我國，僅在1987年頒布了《中華人民共和國航道管理條例》，內容和規定已經明顯滯後於經濟和水路運輸發展步伐。

　　上世紀90年代中期，交通運輸部開始著手《航道法》的起草工作，2000年拿出了初稿，報送至國務院法制辦，事後沒有下文；2003年，交通運輸部梳理了航道建設與管理面臨的主要矛盾及急需用法律解決的焦點問題，2005年又新起草《航道法》，仍無結果。直到2009年，張德江副總理調研長江航運後，再次啟動了《航道法》起草工作。據介紹，該法已經連續兩年列入國務院立法工作計劃，正處在調研階段。

　　《航運法》同樣命運多蹇。“中國是一個航運大國，但直到目前還沒有制定《航運法》。”據上海海事大學教授胡正良介紹，從1996年開始到2004年，其間《航運法》一共起草了11稿。也是直到2009年張德江副總理考察長江航運後，加上我國航運業的快速發展，《航運法》制定工作重新受到關注。據初步計劃，到2012年底完成該法的起草工作。

　　現在，據今年國務院2號文《關於加快長江等內河水運發展的意見》要求，到2020年，全國內河水運貨運量達到30億噸以上，建成1.9萬公里國家高等級航道。長江幹線貨運量將達到23億噸，運輸船舶平均噸位超過2000噸，建設成以長江幹線為主，鐵路、公路、航空、管道共同組成的沿江運輸大通道。

　　為此，《“十二五”長江航道發展規劃》提出，“進一步加強中央與地方的協調，加大交通部與沿江七省二市合力建設長江黃金水道的協調力度，切實落實長江水運發展協調領導小組所達成的各項共識，在長江航道的規劃、建設和管理中，聯合治水，真正形成交通水利、國土、環保等相關部門協調的有效機制。”

　　他告訴本刊記者，“目前，長江航運面臨史所罕有的黃金機遇期，但相配套的體制改革和法制建設必須及時跟上。否則，再次喪失機遇將會遺恨千古。”