各地財政預算被批太粗看不懂 透明度低水平徘徊

　　全國政協委員蔣洪經三年調查，稱我國各地財政透明度低水平徘徊

　　對話人

　　全國政協委員、上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪

　　對話動機

　　預算公開當前是公眾關注的熱門話題。全國政協委員、上海財經大學教授蔣洪和他的團隊，近年來一直致力於推動各級政府部門的預算公開。連續三年來，這個團隊對我國31個省級財政透明度進行評分和排序。2008年平均得分為21.71分；2009年稍有進步，為21.87分；2010年精確數字還未出來，但肯定不會超過24分。

　　此次兩會上，蔣洪也提出了好幾個提案，都是針對預算公開而言。他表示，陽光財政是自己的目標。

　　財政預算公開信息太籠統

　　預算公開不是為公開而公開，公開的目的是讓老百姓了解花錢情況，能做出有效的監督，這才是目的。

　　新京報：有人説，預算是非常專業的領域，公開了也看不懂。

　　蔣洪：這是一個偽命題。只要公開的內容細化到一定程度，社會公眾就能看懂併發現問題。之前，網上爆出廣州財政預算公開後，單位辦幼兒園由財政補貼，一看就懂了。看不懂是因為信息太籠統，而不是大家不夠專業。

　　新京報：目前預算公開存在哪些問題？

　　蔣洪：首先，公佈的還是太粗。從全國來看，大致也是公佈到“類”級或“款”級科目。這還是很籠統的概念，不可能從裏面看出具體錢怎麼用。老百姓對錢具體用在什麼地方沒概念。預算公開不是為公開而公開，公開的目的是讓老百姓了解花錢情況，能做出有效的監督。顯然目前的公開還不足以達到這種目的，應進一步細化。其次，是項目支出信息沒有充分展示。

　　行政規定妨礙預算進一步公開

　　部門預算公佈得不細，表現在各部門，但原因是財政部的文件妨礙了財政預算的進一步公開。

　　新京報：出現這些問題的根源在哪？

　　蔣洪：各級政府目前公開的細化程度還需改進，其中也有原因，不能完全怪這些單位。

　　財政部去年三月出臺文件規定，部門預算一般公佈到款。這個要求很低，意味著把預算公開固定在一個非常粗的線條上，一些單位想繼續深化都有困難。同時財政部還提供了示範性表格，現在各部門公佈的預算，多數按照這個表。因此，部門預算公佈得不細，表現在各部門，但原因是財政部的文件妨礙了財政預算的進一步公開。為此，財政部必須改變這個規定。

　　信息碎片化的根源也是財政部的規定。這項規定在去年財政部3月的文件上有，部門預算由各部門分別公開，這是很糟糕的事情。

　　新京報：信息碎片化糟糕在哪？

　　蔣洪：舉例而言，由各部門分別公開部門預算後，有的地方就出現倒退。前年廣州財政局公佈了114個部門的預算，統一在財政局網站上。財政部文件出來後，公佈部門馬上降到20多個部門，而且分散在各網站。這給社會公眾了解帶來很大不便。

　　比如財政部規定，公民申請信息公開，原則上一事一申請。如果我們要了解北京全面的預算情況，而網上公佈不充分，申請就會變得很多。我們連續三年調研和評估各地財政透明度，以前一個申請函可以完成的事，新規定出臺後要用100多個申請函。

　　新京報：你們的調研顯示各地財政透明度怎麼樣？

　　蔣洪：總體情況有所進步，但非常微小。總體水平是處於低水平徘徊。在我們設定的100分中，絕大多數政府部門在20多分徘徊。北京略好一點，但並不明顯。

　　預算科目不應回避經濟分類信息

　　從經濟分類信息中公眾可以看懂的會多些。

　　新京報：有人反映，當前財政預算科目的設置晦澀難懂，預算公開了，也看不懂。

　　蔣洪：我國目前規定的預算支出科目有兩種分類。一種是功能分類，這是大家目前在報表上看到的分類，比如國防支出、外交支出、教育支出、衛生支出。

　　還有一種是經濟分類，包括工資、獎金、福利、辦公經費、招待費、會議費、車輛費等。這個分類實際上比較容易顯現公眾關心的一些問題。

　　經濟分類在單位實際運行中是嚴格記錄的，會計就照這個來做賬。各部門肯定有。

　　新京報：那大家呼籲的“三公消費”，是不是需要從經濟分類中才能看出來。

　　蔣洪：是的，而且在經濟分類中一目了然。但財政部文件要求，各個部門預算公開到“款”級的規定，只是從功能分類的角度説的，完全回避了經濟分類。

　　新京報：為什麼公開過程中會回避經濟分類？

　　蔣洪：因為從經濟分類信息中公眾看懂的東西會多些。總的來説，預算公開民眾呼聲很高，在這過程中，政府或多或少表現出一種被動狀態，是被推著走的，甚至還有不情願。為此，公眾還要呼籲，同時政府部門也要改變觀念。

　　部分地方擔心走得太快帶來麻煩

　　我們做了三年調查，發現各地的心態是擔心自己太超前，不是擔心太落後。

　　新京報：利益受損，是不是公開的步子走得慢的原因？

　　蔣洪：不願意公開有多方面原因。首先，公開涉及自身權力和利益。公開後，老百姓説這裡不對那裏不對；不公開則可以按照自己想法來，不受牽制，權力不受制約。

　　外在原因是，有些地方也想公開，但怕走得太快帶來麻煩，所以眼睛看著中央的規定，嚴格按照指令來。

　　我們做了三年調查，發現各地的心態是擔心自己太超前，不是擔心自己太落後。前年一馬當先的省份在後兩年其公開程度有大幅度下降。

　　呼籲預算法強化預算公開

　　只有當預算公開通過法律成為政府的“規定動作”而不是“自選動作”時，預算公開才能真正上一個新臺階。

　　新京報：現在大家對政府透明度要求越來越高，將來預算公開是不是能做得更好？

　　蔣洪：這需要中央政府的支持。現在很擔心的是，預算公開到“款”級、由各個部門公開自己部門預算這兩條，已經寫入了草擬的預算法修改稿。一旦通過成為法律，那麼預算公開的步子就會走不開，這很糟糕。我也寫了提案，希望預算法在草擬過程中，能修改這些條款。

　　目前的預算法修改稿確定了預算要及時公開的原則，但缺乏明確的法律約束性。例如怎麼“及時”，公開到什麼程度才在法律上認定為“公開”，用怎樣的方式公開等等，都缺乏具體法律規定，這會使預算公開成為口號，而不是一個可操作的法律。只有當預算公開通過法律成為政府的“規定動作”而不是“自選動作”時，預算公開才能真正上一個新臺階。

　　■ 模範樣本

　　四川巴中市白廟鄉

　　“裸曬”一年贏反對派支持

　　在白廟每月的“公務開支明細表”上，詳細地記錄了每分公務花費，而且就連“花1.5元購買信紙”，買兩瓶礦泉水、招待上級官員煙酒都悉數公佈。在其公佈的最新一期即2011年2月的支出上，買拖把、繩子的費用，都一一公開。

　　2010年初，四川巴中市巴州區白廟鄉的預算公開，將其推到前沿，並被網友稱為“中國第一裸鄉”。

　　為何要公開？白廟鄉黨委書記張映上昨日表示，公開不是一時的衝動，而是自2000年以來自己就考慮的事。“有時我們鄉鎮幹部剛從飯店出來，就聽到村民罵我們公款吃喝。”這樣的經歷多了，想公開的願望就越來越強烈。

　　“把錢一筆一筆拿出來看，我們到底用了多少錢，幹了多少事，給老百姓看清楚，這就是要公開的立足點。”

　　公開後有什麼好處？張映上表示，很輕鬆。“一把手的權力少了，但權威多了，原先反對的老百姓也變為擁護了，上級部門也對我們放心了。”張映上稱，以前政府要招商引資，無論項目好壞，村民第一反應就是反對，覺得是鄉里想從中牟利。而現在，政府要幹個事情，村民積極性很高。

　　同時，公開之後領導班子也更加團結，“少了議人，多了議事”。張映上表示，大家的幹勁更足，“權力在陽光下運行，透明的同時效率也更高。”

　　香港

　　民眾參與預算制定

　　香港每年的財政預算年度是4月1日到第二年3月31日，預算應是4月1日左右公佈。

　　從1月至3月底，特別行政區政府的每個部門都會把需要花哪些錢的預算初稿放到網上公開，民眾和團體可參與意見，經修改確認後，預算才會報到財政司。它形成的過程完全公開。

　　交到財政司以後，財政司進行匯總平衡，而後由立法會討論，討論的過程也是公開的，大家都代表各方利益來討論這個預算。

　　討論完後，特首簽署，還要報中央政府備案，這就是它的預算過程。

　　香港特別行政區政府的財政預算表非常厚，但老百姓願意看，也看得懂。因為它有大量説明，寫得很細，還有大量的插圖。