欲建長效資金機制 1號文件搭建水利長城

　　宋冰

　　2010年，西南五省區市乾旱，導致至少有218萬人返貧，經濟損失超350億元；撫州唱凱堤決口，受災區域面積70平方公里，受災人數逾10萬，13.5萬畝農田被淹。

　　自然災害頻出之下，暴露的是農村的農田水利建設落後，以致廣大農村地區仍然處於極為脆弱的狀況，災害面前應對乏力。究其原因，缺乏配套資金已經成為一個各處普遍存在的關鍵性問題。

　　不過，“1號文件”的出臺，或將給困擾中國農村已久的諸如中小河流失治、抗旱設施滯後等難題，以建立水利投入穩定增長機制的方式作出一個解決方案。

　　根據“1號文件”中提到的要從土地出讓金中提取10%用於農田水利建設這一規定，按照2010年全國土地出讓金2.7萬億元的總額計算，僅此一項就將給農田水利建設提供2700億元的資金。

　　而所謂的農田水利建設，根據水利部部長陳雷()在2010年年底全國水利工作會議上的講話，主要涉及的內容正是包括抗旱設施、水毀災毀工程修復、水庫除險加固、農村飲水安全、灌區配套改造和小型農田水利等工程建設。

　　相比2009、2010年我國農田水利基本建設投資額分別為710.88億元、1139.15億元，未來有望達到2700億元以上的農田水利建設資金，對於我國廣大農村地區的防災抗災能力，無疑將是一個有力的資金補充。

　　農村水利建設資金困境有望紓解

　　2009年安徽大旱、華北大旱，2010年西南大旱、南方暴雨、山洪地質災害……諸多自然災害中，農村水利基礎設施陳舊、不完備的弊端得以充分暴露，一定程度上加劇了自然災害的影響。一個典型便是農村水利中的加固除險工作乏力，導致眾多中小河流失治。

　　《第一財經（)日報》記者在採訪南京水利科學院段祥寶教授時，段祥寶就表示：“過去的幾十年中，國家的大江大河治理已經基本完成了，但是還有許多中小河流，有些治理沒達標，有些治理達標了，但是並沒有完成當地對於河流的各種需求。”

　　而追究這些中小河流的失治原因，一個重要原因就是資金問題。農村的水利設施，目前還是以國家和地方出資為主。而僅就河流治理資金的來源比例而言，在西部是國家出70%，地方出30%，但在其他省份就是國家和地方五五開。很多地方政府都因為財政實力問題而無法將農村水利建設實施到位。

　　既然地方政府財政乏力，那麼農村水利建設所能依靠的更多則是來自中央財政的補貼。除此之外，除了浙江等金融業務發展比較領先的省份，大部分中西部的農村更是難以尋找到來自金融信貸等其他融資渠道的支持。

　　“實際上，從解決方案來講，現在新的水利技術都能解決治理問題，缺的就是資金。”段祥寶認為。

　　這一困擾中國眾多農村水利建設的資金困境在“十二五”期間也許將得以紓解。今年的“1號文件”就明確提出，要從農村土地出讓金中提取10%用於農田水利建設。在未來10年，力爭全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。其中要突出加強農田水利薄弱環節建設。此外還要加快中小河流治理、加強水庫除險加固等。

　　除了在農村土地出讓金中提取10%，用於農田水利建設以外，“1號文件”還提出，預算內財政支出要確保農業投入，同時將水利建設作為重點。各級財政性資金對水利投入的總量和增幅要有明顯提高，進一步提高水利建設資金在國家固定資産投資中的比重。

　　另外，水利建設基金籌集政策要進一步充實完善，擴大基金來源和規模，延長征收年限，完善有關財政補貼政策。同時，水利建設投融資渠道也會進一步拓寬，像浙江這樣逐漸引入信貸資金以及社會資金投入水利基礎設施建設的措施將得到進一步探索推廣。

　　不過，這種由各地自己的土地出讓金中提取一部分進行水利建設的政策舉措，雖然拓寬了農村水利治理的資金來源，但與以前中央和地方水利建設的投入機制相比，仍然沒有解決的就是各地水利建設資金和實際需求的差異性。比如往往越是落後地區的整體水利設施越是薄弱，水利建設資金需求越大，而土地出讓金則反而更低於其他地區。這其中如何進行補貼仍需進一步細化統籌。

　　嚴把總量控制關

　　一個無可爭議的事實是，水資源短缺已經成為制約我國城市可持續發展的一個瓶頸問題。目前，我國的人均水資源量為2066立方米/人，北方六區還不到750立方米/人，而世界的平均值要超過8500立方米/人。

　　“水資源短缺這一嚴峻現實，帶來的問題不僅僅是用水不足，還有一個問題是水環境惡化，尤其由於水資源的過量開採，將會導致水體生態惡化，加劇水環境污染。比如目前我國北方六區水資源開發率已經達到57%，個別流域甚至更高，而河流污染中，海河、淮河的水質也依舊面臨污染困境。”西安建築科技大學副校長王曉昌教授介紹説。

　　對此，今年“1號文件”中“三條紅線”中的第一條，就是要建立水資源開發利用的控制紅線，嚴格控制水資源開發利用的總量。紅線將明確，到2015年，全國用水總量控制在6200億立方米以內，其中地下水開採量控制在1000億立方米以內。對於取水總量已經達到或者超過總量控制指標的地區，暫停審批建設項目的新增用水，對取水總量接近取水許可控制指標的地區，限制審批新增用水。

　　此外，還要完善配套措施，通過嚴格的水資源論證、嚴格實施取水許可和水資源有償使用制度、強化水資源統一調度等來實現全國用水總量控制目標。而在後續推出的《意見》以及“十二五”具體規劃中，還將提出“紅線”的具體指標。

　　在這方面，一個試點已經在山東正式開展。

　　作為人均水資源佔有量居全國倒數第三，全省人均佔有水資源量僅334立方米，不到全國人均佔有量的1/6的缺水大省，控制用水總量已經成為山東發展過程中必須解決的一大難題。

　　對此，山東出臺了第一部有關用水總量控制的地方政府規章—《山東省用水總量控制管理辦法》，意在對用水總量進行控制。這部規章已經在今年的1月1日起正式實施。

　　根據《辦法》，取用水總量達到或超過用水總量控制指標的地區，將被禁止新增取水。這意味著以往的“按需分配”將轉換為“按供分配”的水資源管理制度。

　　山東省水利廳廳長杜昌文向媒體介紹説，這部新辦法的重點主要是嚴格控制三個關口：把住用水總量關，每個市、縣用水總量必須控制在可用水量的範圍之內，對突破區域可用水量控制“紅線”的地方行政首長進行問責；把住用水效率關，每個行業都要確定基本用水定額，超過用水定額的，不予辦理用水許可審批；把住納污容量關，引導中水回用、循環利用，實現達標排放，避免因過度排放加重污染，影響水質安全。

　　而具體用水總量的制定，則是依據《山東省水資源綜合規劃》和有關水量分配方案，對全省17個市今後5年的用水總量控制指標進行了分配。如果設區市、縣的萬元國內生産總值取水量、萬元工業增加值取水量及農業節水灌溉率等指標未達到國家和省考核標準的，則相應核減其下一年的年度用水控制指標。

　　《辦法》還規定，建立取水許可區域限批制度。取用水量達到或者超過年度用水控制指標的，有管轄權的水行政主管部門應當對這一區域內新建、改建、擴建項目取水許可暫停審批。取用水量達到用水總量控制指標的，應對取水許可停止審批。

　　山東這種新的水資源管理方式，能夠促使各級政府根據當地的水資源稟賦條件，決定經濟發展方式和産業佈局，防止水資源過度開發利用。據山東省水利廳水資源處處長高希星説，山東省此前已經在菏澤、淄博、臨沂三個市進行了先行先試工作。從試點地區的情況看，通過控制用水總量保持水資源永續利用，進而倒逼經濟發展方式轉變的制度設計初衷已經有所顯效。

　　而在嚴格控制用水總量的同時，山東還鼓勵運用市場機制合理配置水資源，區域之間可以在水量分配方案的基礎上進行水量交易。利用污水處理再生水、淡化海水的，則不受規劃期用水控制指標和年度用水控制指標限制。

　　總量約束和質量引導並重

　　“‘十二五’水環境保護的總體思路重點包括三個方面：控制污染物排放總量、改善環境質量、防範風險。”環境保護部環境規劃院主任王東在出席“中國十二五規劃中需要考慮的關鍵水資源問題”研討會時曾表示。

　　這個思路實際上就是從以污染治理為主，向污染治理與預防相結合的過渡；以及從消減污染物向質量改善的過渡。

　　王東分析説，“十五”期間，總量控制只是作為一個指導，國家沒有考核，效果不是很理想；“十一五”期間總量控制是約束性的，國家要考核，地方政府若是完不成則要負責任，在這種形勢下，總量控制得到了很好的貫徹落實。“十二五”期間，總量控制可能是一個總量約束和質量引導並重的階段，國家開始關注質量改善，而且消減污染物開始可以跟質量改善有初步的對應關係。到2015年至2020年，總量控制和質量改善同時約束。2025年至2030年則開始重點控制質量改善。

　　但是“十二五”對水環境保護提出更高要求的同時，我國水環境面臨的挑戰也日益嚴峻。清華大學常務副校長陳吉寧就指出，持續增長的人口壓力，城市化和工業化階段發展的壓力，糧食安全（主要是結構問題，而非數量問題，如，肉蛋奶需求的高漲），環境壓力的不平衡性，以及發展模式問題，都是當前我國水環境的最大挑戰。

　　陳吉寧説，尤其是考慮到目前我國仍處於依靠汽車工業、房地産拉動經濟增長這樣與高投入、高污染相伴而行的歷史發展階段，在2030年前，環境壓力不可能減輕，而且東部地區壓力將會更集中。因此，水環境的保護在實際經濟運行中也應當成為推進經濟結構調整、經濟發展方式轉變的一個重要推動力。

　　而這種污染治理向預防控制轉變的思路，正體現在今年的“1號文件”中。在中國水資源緊缺的背景下，為了應對水資源過度開發、使用低效和污染問題，國家計劃實行最嚴格的水資源管理制度，建立水資源管理控制紅線，對用水總量、用水效率和排污均實行嚴格的控制管理。關於水資源的約束性指標管理，將進入“十二五”規劃。

　　尤其是“最嚴格水資源管理制度”中的第三條紅線：建立水功能區限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量。更是從源頭起就對污染預防實行嚴格管控。

　　水功能限制納污紅線指標，確定為全國主要江河、湖泊水功能區達標率要提高到60%以上。“1號文件”要求，各地區要按照水功能區水質目標要求，從嚴核定水域納污能力，嚴格控制入河湖限制排污總量；水功能區水質目標要作為各級政府水污染防治和污染減排工作的重要依據。對排污量已經超過水功能區限排總量的地區要限制審批新增取水和入河排污口。

　　不過，專家認為，要真正落實這“第三條紅線”，嚴格依照水功能限制納污，首先是要做到“摸清底子”，就是要建立一套完善的水環境管理分區體系。環境保護部環境規劃院水環境部主任李雲生就表示，國家要按流域編制水污染防治專項規劃，按控制區分析流域水環境問題，明確治污重點和方向。

　　同時，李雲生認為，還應完善水環境監管體系，建立一套整體覆蓋、科學佈局的國家水環境監管網絡，完善污染源監控系統和水污染預警系統，及時掌控排污行為，防範污染風險，確保水環境安全。