新拆遷條例難産背後：土地供給制度亟待破局

　　因集體土地被徵收、強拆而造成的公共事件，並非孤例。按照規定，農村集體用地必須要經國有部門徵收才能上市交易，這一制度設計，造成了土地供應的壟斷，因拆遷補償不公等問題，引發地方政府與農民之間的衝突日益嚴重。

　　此前數年，房地産業界對土地供應不足造成樓市供求失衡的問題，已經多有詬病；在另外一些研究土地制度問題的學者看來，血拆、高房價、土地財政等社會問題，與政府“一龍治水”的供地制度密切相關，必須進行改革。

　　但地方政府在拆遷方面擁有強大的話語權，且拆遷所涉利益相當蕪雜，這便是《國有土地上房屋徵收與補償條例》起草經年卻一直難産的重要原因。

　　強拆之殤

　　房地産市場化以來，拆遷一直是地方政府頗感頭疼的問題，但輕易躲不過去。有些地方則採取過於簡單粗暴的方式，埋下了糾紛的隱患。如，2004年樂清市第84號文件稱，徵地原則是“依法拆遷、鄉鎮包乾、超支不補、結余歸己”。一位不願透露姓名的當地官員私下對有關媒體透露，樂清市下屬鄉鎮的土地轉讓多是鄉鎮黨委政府決定，通過拆遷、移民指標等方式，獲得審批文書和土地使用許可權。“這種違規徵用土地，直接導致村民通過各種方式開展利益訴求。”

　　農村集體土地被徵收帶來的糾紛，樂清並非個案。據媒體報道，近年來80%的強拆、血拆事件與集體土地被徵用有關，如2009年的唐福珍案、2010年的江西宜黃事件等。據北京的法律工作者透露，有更多並無發生血案的糾紛被隱藏于輿論視野之外。

　　在房企深入三四線城市的過程中，所獲取的大部分土地涉及城鄉結合部及鄉鎮，也經常會導致當地村民的不滿。如碧桂園介入三四線城市較早，其僅在2010年便傳出多起違規佔地的消息。

　　“應當抓緊制定專門的集體土地徵收徵用法，因為現在發生的相當大部分‘血拆’事件就發生在集體土地上，光修改城市層面的法規，意義不是很大”，2010年12月15日，《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二次向公眾徵求意見時，中國政法大學副校長馬懷德曾提出以上建議。

　　據記者了解，《拆遷條例》二次徵求意見已于2010年12月30日結束，國務院法制辦將進一步負責該條例修訂事宜。

　　壟斷的土地供給

　　強拆事件不斷發生，與內地獨有的土地制度即供給制度有關。內地土地所有制沿襲城鄉“二元體制”，分為國有及集體所有。2004年“831大限”之後，土地供給實行招拍挂制度，所有土地必須經土地部門徵收才能上市交易、流轉，農民無權出讓自己的土地。

　　土地收入是地方土地財政的重要來源，地價成為推高房價的動力。“中國的房價高企，最重要的原因是供給不足。”香港大學教授許成鋼認為，供給不足的源頭是人為限制土地供給。由於非常強有力的、人為的、有意識的對土地供給的限制，造成了嚴重的土地供不應求。

　　中國房地産研究會副會長顧雲昌也一直反對政府“一龍治水”的供地模式，認為北京等地樓市過熱的重要原因在於供地不足。

　　萬科副總裁肖莉也對記者表示，過去10多年樓市供需不平衡，關鍵就在於土地供應短缺。而短缺的原因在於，土地全部由政府來開發，政府開發依賴土地出讓金，土地出讓金又依賴開發商的投資，開發商投資又依賴市場的銷售。這是一個封閉的循環。

　　土地供應壟斷之下，“多數城市年初的供地計劃到2010年底沒有完成，原因在於，很多城市為了實現土地的高溢價，出讓部門主動控制土地的供應量。”中房信克而瑞分析師高崗認為，中國絕大部分不可耕地完全可用於城市建設。但由於人為的限制土地供給，這些不可耕地並不能進入市場。

　　以北京為例。北京市的大部分土地沒有城市化，這些土地都不是耕地。但這些不可耕地仍然不允許使用，比如北京六環高速公路周圍，只有少量已經建設的房子，即所謂的小産權，是國內現有政策不承認的。與此相似，天津郊區大量的鹽鹼地與耕地無關，也不允許使用。

　　“事實上，只要放開土地的供給，那些非耕地的土地允許使用，北京土地供給市場的供求關係馬上就會改變，北京的地價也會改變。”許成鋼説。

　　數據顯示，剛剛過去的2010年北京土地出讓金收入達到1636.72億，全國最高。

　　集體土地流轉何時破冰

　　開放土地的供給，目前看來主要就是放開農村集體土地的流轉。

　　“今後的城市化擴展，對集體土地應該以流轉為主，基於公共利益的徵收為輔。這樣一種模式，是可以考慮的。”中國政法大學教授王涌認為，流轉的速度並不比以徵收為主導的城市化慢，而且可以減少血腥的徵收暴力。