房産稅改革中央地方現分歧

　　現有地方試點方案，均是修改現行房産稅，將已有房産稅的徵稅範圍擴展到居民自住房屋，這與部委意見不一；而地方與中央立法精神不一，未來會出現很大麻煩

　　□ 本刊記者 于海榮 王長勇 | 文

　　對居民自住房屋徵收房産稅，這一貫穿2010年全年的政策懸念仍未現形。

　　房産稅目標主要是調控房價還是籌集收入？“借道”現有稅種還是開徵新稅？土地、住房、財稅等部門權責如何協調？當重慶和上海將房産稅試點的申請提交國務院，現實的矛盾和衝突便浮出水面。

　　“對很多重大問題，各方存在很大分歧。”一位接近財政部和國家稅務總局的專家向本刊記者透露，對居民住房徵稅可能比設想的要慢，遇到的實際問題，也比想象複雜得多。

　　此前，重慶和上海對居民自住房屋徵稅的方案，就是改造現有的房産稅，將徵稅範圍擴大到居民自住房屋。這一方案無需開設新稅種，只需修改現行《房産稅暫行條例》即可。而財政部和國家稅務總局依然堅持改革初期確定的整合現有稅種、開徵新稅的思路。

　　“重慶和上海的試點申請由國務院決定，還沒有聽説有明確的回復。”一位財稅專家表示，財政部和國家稅務總局對改革已達成共識，不只是取消1986年《房産稅暫行條例》中對個人所有非營業用房産的免稅優惠，而是要在不動産保有環節，將現有房産稅和城鎮土地使用稅整合為全新的房地産稅，同步出臺房地産稅暫行條例。

　　不僅如此，在房産稅改革過程中，中央與地方之間的利益取向、徵收過程中至關重要的評估機構設置等，也是爭議的焦點。

　　“修舊”還是“立新”

　　房産稅在中國並非新稅種，1986年10月即在城市、縣城等按年徵收，當時出臺的《房産稅暫行條例》規定，對個人所有非營業用的房産免徵。目前擬議的房産稅改革，就是將徵稅對象擴大至個人非營業用房産。

　　中國人民大學財政金融學院教授安體富對本刊記者表示，要對個人住宅徵收房産稅，最簡單的方法就是修改《房産稅暫行條例》，取消免稅規定。

　　這一方案，在政府強調稅收調控樓市的背景下提出，因為無需開設新稅，不涉及人大立法程序，被認為是推進改革的“捷徑”。不過，專家認為，這一方案在操作上會面臨難題。

　　目前，中國房地産保有環節的稅收有兩個稅種——房産稅和城鎮土地使用稅。如果僅僅對《房産稅暫行條例》徵收範圍擴容，那麼在徵收過程中，就需要分別評估土地和房産價值，分別徵稅。眾所週知，房産的價值與地理位置密切相關，將土地和房産分割評估並非易事。

　　一位接近財政部和國家稅務總局的專家告訴本刊記者，目前兩部委已經達成一致，整合現行房産稅和城鎮土地使用稅為新稅種——房地産稅。

　　但是，重慶、上海上報的試點方案並不是按這樣的思路設計的。

　　此前，重慶市市長黃奇帆接受媒體採訪時，詳細介紹了重慶的房産稅方案。渝版房産稅試點方案主要針對高檔住宅，基本思路包括：先對別墅、200平方米以上“大房子”和評估價值超過主城區平均售價3倍以上的住房開徵；按面積計，實行累進稅率；徵收範圍首先是增量部分，存量部分視情況開徵；每戶家庭擁有普通住宅超過四套，可能被徵稅；外地人炒房，可能被徵稅。2010年12月10日，重慶市在印發的《關於進一步加強房地産市場調控的通知》中再次強調，積極做好徵收高檔住房房産稅的準備工作。

　　上海市政府雖早已向國務院提交試點方案，但至今未對外透露任何細節。非官方渠道的滬版房産稅試點方案已流傳出多個版本，以面積和價值為主要計徵標準，從增量擴展至存量。據《南方週末》等多家媒體報道，2010年12月15日，在復旦大學一場房産稅研討會上，有專家透露出一個被認為可信度較高的新方案：若新增購房，對每戶名下超出200平方米以上的部分房産面積進行徵收。

　　總體而言，兩個城市的方案都是修改現行房産稅，將已有房産稅的徵稅範圍擴展到居民自住房屋，與兩部委的思路並不一致。

　　目前，財政部、國家稅務總局起草房地産稅暫行條例的工作也在進行，立法思路即是以整合房産稅和城鎮土地使用稅為前提。

　　財稅專家認為，在立法框架未定的情況下，改革試點需要謹慎。對已經確定的思路，國務院主管部委與地方要事先統一意見。目前稅收立法權仍屬中央政府，“如果現在地方的試點與中央的立法精神不一致，未來會出現很大的麻煩。地方政府和中央部委還是需要事先協調。”

　　有專家認為，理想的狀態是，先出臺一個兩稅合併的暫行條例，在此條例下，對經營性房産按新條例在全國先行徵稅，對個人住房可以根據各地申請進行試點。

　　不過，在安體富看來，這二者的順序恰恰應該相反。他對本刊記者表示，現在只能先試點，試點可以有不同的方案，不試點不知道哪種方案效果比較好，而一旦形成立法就是全國統一，“不能立法之後再試點，試點要在立法之前，摸索經驗。”

　　財政部財政科學研究所研究員孫鋼認為，試點地區的稅率、免徵額、稅收優惠等可以有所不同，但稅制的整體框架應該統一。

　　值得注意的是，近期官方對房産稅的表態悄然發生了變化。2010年10月27日，新華社授權發佈《中共中央關於制定國民經濟和社會發展的第十二個五年規劃的建議》，其中涉及房産稅的表述是“研究推進房地産稅改革”。這與9月29日“國五條”出臺時提出的“加快房産稅改革試點工作，並推廣到全國”，明顯不同。

　　財政部財政科學研究所所長賈康2010年12月中旬表示，近中期要爭取解決房地産稅的框架問題。

　　中央、地方“同床異夢”

　　“一些房價漲幅很高的城市，最擔心改革會影響當地的樓市。”一位參與地方改革研究的專家表示，如果看到上海、重慶上報房産稅試點方案，就得出地方對改革態度積極，那是誤解。上海和重慶的試點方案，實際的覆蓋面很窄，僅僅是針對少數高端房産。

　　如今，多數社會公眾的理解，政府對居民住房徵稅的目的是要壓低房價。的確，這是中央政府推進房地産稅改革過程中衍生出來的目標之一。而這一中央政府默認、社會公眾一度渴盼的目標，恰恰是地方政府很大的擔憂。

　　將稅制改革和宏觀調控結合起來，這是財稅部門推進稅制改革的一項原則，也得到了國務院的認可。房地産稅收的改革，更是將改革和調控相結合的原則發揮到了極致。

　　中央決定對居民住房徵稅，主要目標是完善分稅制，給地方以穩定收入來源。但改革啟動不久，從2005年開始，在房地産稅收調控房地産市場方面，政府賦予的期許日益升溫，頻頻動用多個稅種調控樓市。以致社會公眾誤認為，目前政府推進的房地産稅改革，其目標就是為了壓低房價。

　　對住房徵稅會調節居民住房消費需求，但是，並不能確定徵稅必然會帶來房價下降。稅收增加會導致成本上升，成本影響價格，但成本不決定最終價格。

　　2005年6月以來，為調控樓市，政府頻繁調整營業稅、土地增值稅、所得稅、契稅、印花稅等政策，但樓市走勢堅挺依舊，稅收調控效果差強人意。

　　2010年上半年以來，中央政府開始刻意弱化公眾用稅收調控房價的期望，開始強調房地産稅並非針對房地産市場，而是完善稅制改革，為地方提供穩定的財源。

　　1994年實行中央地方分稅制後，優質稅源基本劃歸中央，中央和地方共享稅的劃分中也是中央佔大頭。地方政府有權決定是否徵收的只有筵席稅和屠宰稅，但地方早已停徵筵席稅，屠宰稅也鮮有地方徵收。

　　目前，中央政府財力雄厚，而基層地方政府稅收日漸萎縮，不得不走向依賴土地出讓的“土地財政”，由此産生種種弊端，被人們詬病和抨擊。賈康認為，地方稅收體系改革，在西部需要資源稅，東部地區則需要房産稅，並使之成為地方稅體系的支柱之一。

　　財政部稅政司綜合處處長周傳華也公開表示，房産稅可以成為地方政府重要且穩定的財政收入來源。

　　目前，房産稅在地方財政收入中佔比較低。2009年，城鎮土地使用稅完成920.97億元，房産稅完成803.64億元，兩個稅種合計佔地方本級收入的比重僅5.3%。

　　然而，中央政府旨在為地方提供穩定財源的房産稅，並未受到地方政府的青睞，經過這幾年房價飆漲，多數城市政府官員已難以接受房價下跌可能帶來的負面影響。除重慶、上海申請試點，更多的城市對居民住房徵稅持謹慎態度。

　　本刊記者了解到，杭州市已對所有房産進行了評估，基本具備了徵稅條件。但杭州市政府擔心開徵房地産稅會對當地樓市産生較大衝擊，對推進房地産稅改革多有猶豫。

　　此外，近年來以調控樓市的名義，政府在住房交易環節徵收的稅收上升至10%左右，再在保有環節徵稅，很可能會帶來房主的反對。

　　安體富告訴本刊記者，土地、房産都是不斷升值的，房産稅對地方政府是一個穩定的不斷增長的收入來源，長遠看這個方向並沒錯。但是，這一稅種涉及到千家萬戶，有地方政府擔心，先行試點會導致市民的抵觸。

　　不過，地方政府擔心徵稅導致房價下降可能有些多慮。中國人民銀行研究局副研究員熊鷺在財新網撰文，舉例證明了徵收不動産稅，並不必然有效抑制房價上漲或平抑房價波動。

　　熊鷺稱，英國的住宅稅/市政稅徵稅對像是居民的住宅，徵稅方法是把住宅按照市面資産價值分為八類或九類，徵收數額不同的稅金，從1993年至今，英國房價仍然出現大幅增長。同樣，美國各州早已普遍徵收不動産稅，但扣除通貨膨脹因素後，1997年至2006年美國房價仍上漲了57%，其中2000年至2006年就上漲43%。而2006年以來美國房價則大幅下跌，波動較大。

　　國務院發展研究中心金融所副所長巴曙松近期的一項實證研究顯示，房産稅開徵與房地産價格為負相關，房産稅開徵會使房價微量下跌，但由於稅收的本質使得房産稅在房價供求方面不能成為決定性因素，中長期看，開徵房産稅對房價的影響有限。

　　SOHO中國董事長潘石屹也在微博上表示，影響房價主要有兩個因素，一是土地的供應，二是貨幣政策。無論房産稅開徵或是不開徵，和前面兩個主要因素相比，影響微乎其微。

　　另外，從目前的信息來看，房産稅的稅率不會很高，而且徵管難度較大，相形之下，土地出讓金和房地産流轉交易環節的稅收“可能相對比較簡單，來得快”。

　　以北京為例，2009年土地出讓金佔地方財政總收入的比重達到18.4%，市級財政主要收入來源中，契稅和土地增值稅增幅分別為24.3%和54.5%。而杭州，土地出讓金佔地方財政總收入的比重更是在50%左右，2010年財政預算中，土地出讓金的增速高達76%。

　　目前，豐厚的土地出讓收入，以及逐年上升的房地産交易環節稅收，讓地方政府嘗到了甜頭，在保有環節徵稅的積極性因此大打折扣。

　　財稅專家建議，對居民保有環節徵稅，必須同時降低政府對土地出讓的依賴，並大幅清理各項收費，降低交易環節稅收比重。

　　“徵收房地産稅，僅憑財政部和國稅總局的積極性是不夠的，必須提高地方政府的積極性。”一位參與改革研究的專家稱，房産稅徵收需要收集全國各地的土地和房産等信息，財政部和國稅總局作為國家部委，沒有能力掌握這些，只能通過稅務部門去爭取地方政府的配合。

　　安體富建議，在房産稅的徵管上，可以給地方一定的靈活性，在中央統一設置稅種、修訂稅法、確定稅率區間的基礎上，由地方根據實際情況自行確定稅率、免徵額、稅收優惠等。同時房産稅收入歸縣市級基層政府，省級政府不參與分成。

　　暗爭評估權

　　對居民自住房屋徵稅的改革方案，無論“修舊”還是“立新”，計稅依據都將按評估值徵收。幾乎所有參與改革研究的專家稱，“評估是房地産稅改革的關鍵。”

　　在1986年版的《房産稅暫行條例》中，對於不出租的房産，計稅依據是房産原值一次減除10%至30%後的余值，若沒有房産原值作為依據，則由房産所在地稅務機關參考同類房産核定，稅率為1.2%；對於出租的房産，租金收入為計稅依據，稅率為12%。

　　目前，上海和重慶的試點方案，以及財政部、國稅總局的改革共識，都明確將採用國際通用的計稅依據——按評估值徵稅。

　　國際上，評估機構的設置並不一致，有的隸屬財政系統，有的隸屬稅務系統，有的則由社會仲介機構承擔。

　　就中國而言，國務院發展研究中心2006年的一項課題認為，可供選擇的評估機構包括稅務機構、社會仲介機構、國土資源和房地産管理機構，以及財政機構。根據中國國情，有兩種選擇比較現實，一是在國土資源和房地産管理機構設置專門負責房地産評估機構，二是在地方稅務機關成立專門的房地産評估機構。

　　課題組更傾向於第一種選擇，原因是評估所需的土地、房屋登記資料均在房屋國土部門，將評估機構設立在該部門，可以充分利用現有資料，有利於降低評估成本。另外，不動産評估是一項專業性很強的工作，房屋國土部門在這一領域的技術基礎要強于其他部門。

　　目前，中國已有房地産估價師、土地估價師兩項相關評估資格，經過國務院認可，分別由住建部和國土資源部歸口管理。

　　但是，中國房地産估價師與房地産經紀人學會的一位工作人員告訴本刊記者，作為物業稅“空轉”試點重要內容的“房地産模擬評稅試點”中，他們並未參與。

　　本刊記者了解到，自2004年開始的模擬評稅試點，基本是在稅務系統的主導下進行。

　　截至2009年末，已經有北京、江蘇、深圳、重慶、遼寧、寧夏、河南、安徽、福建、天津十個省份(含計劃單列市)試點模擬評稅。2010年開始，模擬評稅試點擴大至全國，各省選擇房地産市場比較發達、管理規範、徵管能力強的城區進行試點。

　　根據各地稅務部門網站的消息，湘潭、鄂州等市均進行了試點，其中，湘潭具體實施分數據採集、審核、錄入，實施評稅，稅率、稅負測算分析及試點工作總結四個階段，于2010年11月底前完成。

　　2010年4月14日開始，國稅總局舉辦第二期全國房地産模擬評稅及計稅價格核定培訓班，對各地100多名稅務人員講解房地産批量評稅標準和模型建立，以及房地産批量評稅軟體。

　　媒體報道稱，重慶、上海、廣州、杭州、成都等地稅務系統展開了多輪的房産稅收徵計培訓，並對徵計評估的標準做了多番籌備。

　　本刊記者了解到，目前，北京、杭州、上海、重慶、深圳等大城市，以及大連、青島、丹東等一些二三線城市，稅務部門已基本掌握了本地房地産信息、數據，通過房地産評稅核定計稅價格也已在二手房交易環節使用，對個人保有房産徵稅的技術條件已基本具備。

　　在房地産保有環節稅收制度暫未出臺情況下，模擬評稅試點取得的成果，可先行用於契稅等房地産交易環節的實際徵收。

　　不過，中國人民大學財政金融學院教授陳共對此並不認同。他對本刊記者表示，評估機構不應是稅務部門，畢竟他們對評估並不熟悉，在現有機構中，土地和房産評估應該合一。

　　安體富也表示，評估工作由誰來做，還值得討論。一般來講，評估應該由第三方仲介機構來做，但是，目前中國市場經濟並不完善的情況下，還是需要政府的參與。長遠來看，稅務系統的評估機構與現有的房地産估價師、土地估價師需要整合。

　　“財政和稅務部門之間，也在爭奪評估的主導權。”一位已開展模擬評稅試點地區的稅務官員告訴本刊記者，目前的模擬評稅試點基本是稅務部門在主導，但地方財政部門想把此項工作接過去。

　　中國房地産估價師與房地産經紀人學會工作人員告訴本刊記者，目前，房地産稅評估徵稅，國家沒有法律規定由誰評估，“稅務部門不找我們，我們也沒辦法。”

　　中國的評估行業多種資格並存、部門分割。實踐中，各評估資格往往通過行業準入制度設置壁壘。

　　財政部企業司官員對本刊記者表示，已就中國評估業按專業劃分評估師資格，嚴重的“政出多門”、市場分割問題，向國務院有關部門上報建議，應由統一的評估行政主管部門進行行業管理，負責全行業評估機構的設立審批和評估資格管理，監督評估機構的執業情況。

　　目前，評估業“六龍治水”格局仍未改變，針對未來房地産稅評估徵稅，稅務系統又在重建一套評估體系，評估業“七龍治水”指日可待。

　　“中國現在的稅收成本太高了，不能再增加納稅人的負擔了。”陳共呼籲。