食鹽産銷企業對壘 鹽改方案擱置

　　鹽改方案擱置：中鹽協會上書吁緩，食鹽産銷企業對壘　

　　業體制改革

　　①受阻內幕

　　“現行食鹽專營制度對食鹽生産和銷售環節的人為分割，造成了産、銷地位不平等。鹽業體制改革的主要目的是解決食鹽專營制度下的産銷矛盾，使食鹽生産企業都能得到平等的國民待遇。”

　　2005年，鹽業體制改革被納入國務院深化壟斷行業改革日程。2009年，鹽業體制改革顯露提速跡象。

　　2010年初，負責鹽業行政管理職責的工信部，在其部長辦公會上通過鹽業體制改革方案修改稿。

　　然而，9個月過去，該方案仍未見下文。

　　2009年，中國鹽業體制改革顯露提速跡象，但時至今日，有關改革方案並未出臺。 CFP 資料

　　早報記者 羅晟

　　還有三周，“十一五”即將收官，但鹽業體制改革方案仍未落地。

　　2005年，鹽業體制改革被納入國務院深化壟斷行業改革日程。2009年，鹽業體制改革顯露提速跡象。當年，國家發展和改革委員會與工業和信息化部組建的鹽業體制改革工作小組啟動調研，並於當年底完成方案初稿。

　　2010年初，負責鹽業行政管理職責的工信部，在其部長辦公會上通過了方案修改稿。

　　9個月過去，該方案仍未在國家發改委上會。

　　對方案未見下文的主要原因，有知情人士稱，中國鹽業協會（下稱“中鹽協會”）在今年8月通過成功上書高層，高層批示隨後轉至國家發改委。

　　早報調查梳理了2009年初至今各利益體圍繞鹽業改革而進行的多次較量，從中或可見這項改革在中國步履蹣跚、至今未果的癥結所在。

　　國務院連續4年督促鹽改

　　2005年，鹽業體制改革被納入國務院深化壟斷行業改革日程。此後，國務院在每年下發的《關於深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中都會提及鹽業體制改革。

　　中國盛産鹽，鹽又主要分為工業鹽和食鹽。工業鹽自1995年開始，應下游企業的要求，結束了多年計劃管理的歷史，開始市場化銷售。而食鹽銷售自1996年國務院發佈實施《食鹽專營辦法》以來，一直實行專營管理。

　　一位鹽業人士稱，現行食鹽專營制度對食鹽生産和銷售環節的人為分割，造成了産、銷地位不平等。鹽業體制改革的主要目的是解決食鹽專營制度下的産銷矛盾，使食鹽生産企業都能得到平等的國民待遇。

　　據介紹，在食鹽專營制度下，食鹽的生産由定點生産廠按國家下達的食鹽計劃進行，食鹽的批發銷售則只能由政府確定的惟一一家經銷商（即各地鹽業公司）來執行；定點生産廠只能把産品按政府確認的價格賣給政府確定的批發經銷商，而不能直接在市場上進行銷售。

　　政府也早已意識到了鹽業體制改革的必要性。2005年，鹽業體制改革被納入國務院深化壟斷行業改革日程。此後，國務院在每年下發的《關於深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中都會提及鹽業體制改革。

　　2009年，牛年，“鹽業體制改革”被首次寫入《政府工作報告》。也正是在這一年前後，鹽業體制改革的推進，顯露提速跡象。

　　2008年11月，根據國務院的部署，由國家發改委&&、工信部配合， 鹽業體制改革工作小組（簡稱“鹽改小組”）成立，人員由兩部委組成。

　　改革方案的出臺程序是：先由鹽改小組提出方案；然後分別報工信部和國家發改委研究過會；在兩部委均通過後，再上報國務院；最後由國務院下發鹽業改革文件。

　　在2009年初《政府工作報告》關於“加快鹽業體制改革”的要求下，當年4月，鹽改小組啟動了對八省市的調研。

　　同年11月，在調研的基礎上，鹽改小組提出鹽業體制改革方案初稿。具體內容為：準備2010年作為過渡期，繼續專營；到2011年取消食鹽專營，實現食鹽的完全市場化。

　　2009年歲末，鹽改小組就方案初稿，連續向國家工商總局、質檢總局、衛生部、商務部、財政部、國務院法制辦和中央機構編制委員會等相關部門徵求意見。初稿均獲得上述部門的原則同意，也獲得修改意見。

　　上書緣起：應對鹽改初稿 “中鹽協會認為，雖然鹽業初步改革方案已經提出，但其不放棄自己的意見和要求。”

　　方案在各部委間徵求意見的同時，2009年11月26日-27日，由各鹽業公司參加的“2010年全國食鹽計劃會議”舉行，此次會議介紹了鹽業體制改革方案初稿的內容。據參會鹽業公司人士介紹，“當時認為可能是最後一次全國食鹽計劃會議，心情比較焦慮，認為放開後鹽業公司的利益會受到影響。”

　　中鹽總公司是國內最大的食鹽定點生産和批發企業集團。該公司本部食鹽專營業務部業務主管王軍峰曾在2009年底發文，對食鹽的市場化作了解讀。

　　王軍峰認為，“中國現行的食鹽專營體制實際上是地方專營，市場區域被人為分割。食鹽批發企業在其市場區域內處於壟斷經營地位，無競爭可言，業務模式比較單一，基本屬於‘坐商’”。

　　王軍峰分析，“在市場經濟條件下，與以沃爾瑪為代表的大型零售連鎖集團和以制鹽企業為代表的生産企業集團相比，食鹽批發企業（即鹽業公司）幾乎沒有什麼競爭優勢，惟一的（競爭優勢）就是現在擁有的不是很牢固的分銷網絡和配送能力，但這實際上是依附於食鹽專營政策的。食鹽批發企業必須從‘坐商’變為‘行商’。”

　　對“坐商”一説，一制鹽企業人士稱，許多省級鹽業公司因區域壟斷割據，無法向其他省外區域開拓食鹽銷售市場的情況下，憑藉其壟斷地位，利用食鹽出廠價為國家定價，以及地方政府管理食鹽售價的漏洞，以“改品種、換包裝”的方式，調整食鹽産品結構，盡可能抬高本省食鹽的市場銷售價格。該人士稱，這造成了全國食鹽平均售價的連續多年的上漲。

　　鹽業體制改革觸動既得利益，勢所難免。

　　“2010年全國食鹽計劃會議”後僅過了一週，2009年12月2日，中鹽協會召開了産銷企業座談會。據參會人士介紹，中鹽協會對方案初稿的態度是，“只要國務院文件沒出臺，我們就全力以赴做工作，有百分之一的希望，也要做百分之百的努力”。中鹽協會同時提出，“雖然初步改革方案已經提出，但我們不放棄自己的意見和要求。”

　　此次會後，中鹽協會向部委反映了改革意見，具體包括三件事情。

　　第一件，中鹽協會向一位全國人大常委會原副委員長寫信、遞交材料，並當面彙報中鹽協會的立場：對於2009年11月鹽改小組提出的“2011年放開”的方案，“我們是堅決不贊成，是反對的。”

　　不久，國家發改委收到了上述對中鹽協會的信和材料的批示，批示內容大意為“請發改委領導閱，他們説得很有道理”。

　　第二件，中鹽協會請中國輕工聯合會出面，給國務院秘書長、國家發改委原主任馬凱寫信，轉達了中鹽協會對鹽業改革的意見。中國輕工聯合會曾是上世紀90年代的鹽業主管單位。

　　第三件，中鹽協會直接向國務院副秘書長畢井泉寫信。畢井泉一度任原國家發展計劃委員會經貿流通司司長、國家發改委經濟貿易司司長，直接負責食鹽專營體制下調撥計劃的制定。

　　在信中，中鹽協會提出，食鹽專營目前不具備放開的條件，鹽業自身改革準備還不足。

　　兩份鹽改聯名建議書

　　在由中鹽協會向國家發改委、工信部等部委轉交的建議書中，制鹽企業的態度則是“擔心、憂慮”改革。

　　通過前述各種渠道反映中鹽協會對改革初稿意見的同時，在前述産銷座談會舉行後不久，中鹽協會還召集了一次制鹽企業座談會，徵集企業的改革建議。

　　早報今年1月6日曾報道，由中鹽協會湘鄂贛制鹽企業分會出面，2009年12月7日，中鹽協會向全國多家制鹽企業負責人發出通知，組織在當年12月9日舉行“部分制鹽企業應對鹽業體制改革座談會”。

　　會議通知稱，“近來，鹽業體制改革已日趨明朗，為切實應對好鹽業體制改革帶來的變化，保護好大型食鹽定點生産企業的利益。商定召開部分制鹽企業座談會。”而會議內容為，“分析鹽業體制改革對制鹽企業帶來的衝擊和影響，研究、探討應對措施；向國家有關部門反映並呼籲改革後對大型制鹽企業的扶持保護政策。”

　　據出席會議的一位企業負責人介紹，會議開始時，中鹽江西鹽化有限公司總經理、原中國鹽業總公司研究策劃部部長王開文在會上拿出一份建議書的討論稿，表示“在鹽業體制改革的時候，我們有需要思考的東西，是不是在會議上一一討論，然後把想法報上去”。這份討論稿建議改革分兩步走，“第一步，特許經營；第二步，完全市場化。”

　　出席會議的28家制鹽企業，當天簽署了一份《全國部分大中型制鹽企業對鹽業體制改革的建議》。早報記者看到的建議書內容為：“完全支持擁護改革。這不僅符合社會主義市場經濟的發展目標，也有利於我們制鹽企業走向市場，成為真正市場競爭的主體。”

　　但在由中鹽協會向國家發改委、工信部等相關部委轉交的建議書中，制鹽企業的態度則是“擔心、憂慮”改革。這份建議書中還出現了“改革分兩步走”的內容。

　　時隔近一年，中鹽協會人士在2010年10月某會議上仍堅稱，“28家與會企業大多數還是贊成‘兩步走’”，“我們接觸到的制鹽企業，都是贊成我們的方案：第一贊成繼續食鹽專營；第二如果要放開，贊成兩步走。”

　　2010年初：方案一度待發

　　2010年1月，鹽改小組完成了改革方案的修改稿，內容為：2010年繼續食鹽專營；2011年為過渡期，完成食鹽專營監管的轉交工作；2012年，食鹽市場放開。

　　時間推進至2010年初，鹽業體制改革方案繼續闖關。

　　今年1月，在徵求其他相關部門意見的基礎上，鹽改小組完成了改革方案的修改稿，報送兩部委——國家發改委和工信部，等待兩部委領導審議。修改稿內容為：2010年繼續食鹽專營；2011年為過渡期，完成食鹽專營監管的轉交工作；2012年，食鹽市場放開。

　　2月，工信部部長辦公會原則通過了鹽改小組提交的方案修改稿。下面的程序是，若國家發改委的委主任會議研究通過，方案將繼續上報國務院，最後由國務院出臺鹽業體制改革方案的文件。

　　與此同時，食鹽專營制度下的産、銷企業開始以改革的視角來看待自身可能的變化。擔心市場競爭壓力的部分鹽業公司負責人，開始在公開場合勸導企業幹部轉變觀念。

　　茆慶國是中鹽總公司總經理。他在1月舉行的該公司年度工作會議上坦言，鹽業體制改革市場化方向基本確定，食鹽市場將面臨激烈競爭。

　　王軍峰在4月撰文稱，考慮到在專營放開後面臨生存危機，鹽業公司“必須正視食鹽經營市場化方向這件事，認真思考，做好準備，制定沒有專營條件下的發展戰略。”

　　詹先豪是安徽省鹽業總公司總經理兼安徽省鹽務管理局局長。他在2010年初的公司會議上表示，“綜合多渠道反饋的信息，目前食鹽專營體制改革方案已在論證之中，即將報請國務院批准實施。鹽業體制改革已是大勢所趨、勢在必行”，“2010年，是我們提前應對專營體制改革為期不多、為時不長的十分關鍵的一年，是把安徽鹽業由不適應專營體制改革，調整到基本適應專營改革的十分有限的調整之年。”

　　詹先豪表示，“在目前的食鹽專營體制下，雖然存在機制不活、人員多等問題，但全系統廣大職工吃飯生存問題並不突出，主要面對的是如何加快發展的問題。而一旦專營體制放開，安徽鹽業直接面對的就是生存問題。”

　　山西省鹽業公司總經理杜建華在2010年初的公司會議上要求，“儘快建立適應市場經濟的體制框架和經營機制。在此過程中，任何有悖于改革的幻想都要丟掉，任何留戀計劃經濟的依賴思想都要拋棄，否則會在改革到來時手足無措，被激烈的市場競爭無情地淘汰。”

　　一些食鹽定點生産企業因期待得以直接進入市場銷售食鹽，開始摩拳擦掌。

　　因自己企業曾擁有享譽一時的食鹽品牌，一位非鹽業公司直屬的大中型食鹽定點生産企業的管理人士在1月曾表示，一旦方案出臺，該企業將在市場放開後推出自有品牌的食鹽，“鹽業公司不按照食鹽計劃傾向大企業的原則，連年減我銷量，我不服。放開後，如果我的食鹽品牌被激烈市場淘汰，我服輸。”

　　據稱，該企業近年來因不願向鹽業公司交運費補貼等變相降價，堅持國家出廠價銷售，其企業的食鹽銷量在2004年至2008年間下降了50%。

　　另一非鹽業公司直屬的大中型食鹽定點生産企業的人士説，在專營體制下，食鹽業務營銷對像是鹽業公司。營銷人員爭取食鹽市場的辦法，更多只能靠向鹽業公司人員請客送禮，獲得鹽業公司管理計劃的指標。2010年初，受鹽改方案即將出臺的影響，該公司開始對食鹽業務銷售人員培訓，讓其不僅僅仍要和鹽業公司“搞好關係”，還要去市場收集數據，熟悉市場。

　　中鹽協會上書高層“求援”

　　“中鹽協會經商量後，決定再做最後一次努力，盡到責任。爭取2011年和2012年別放開，繼續食鹽專營。”

　　2010年上半年，在産、銷企業都開始準備改革方案出臺時，中鹽協會仍在不斷與國家發改委溝通。

　　據了解，今年全國“兩會”結束後不久，中鹽協會繼續與國家發改委相關司局，多次就鹽改方案交換意見。

　　4月，中鹽協會舉行全國鹽業2010年第一次産銷座談會，全國各省鹽業公司、重點制鹽企業代表共100多人參加。中鹽協會負責人在會上介紹説，已多次向國家發改委、工信部等各部門做了彙報，為改革方案的制定提供了大量詳實的材料。

　　據稱，因存在不一致意見，中鹽協會開始準備給高層寫信，表達中鹽協會對鹽業體制改革意見。

　　據中鹽協會人士介紹，“協會經商量後，再做最後一次努力，盡到責任。爭取2011年和2012年別放開，繼續食鹽專營。”

　　考慮到鹽改方案初稿在徵求衛生部意見時，該部委已明確表示不繼續支持食鹽專營，中鹽協會在上書高層的信中把“食鹽防病”的理由放在第三，而將“食鹽關係到人民食用安全”、“食鹽關係到社會安全和安定”，分別列為第一和第二位的理由。

　　據中鹽協會人士介紹，在1993年、1994年，中鹽總公司和中鹽協會在當時爭取出臺“食鹽專營政策”時，主要是以防治碘缺乏病為理由，“那時候能制定食鹽專營政策，是有衛生部的堅決支持，如果沒有衛生部的支持，也不會有食鹽專營。但現在衛生部對食鹽專營的態度和以前大不一樣。衛生部認為，有十幾年專營基礎，可以不專營，於是不再支持中鹽協會繼續食鹽專營的要求。”

　　高層給發改委的批示

　　“8月上旬，國家發改委收到高層對信的批示，批示要求‘認真研究’。”

　　據稱，在準備好上書高層的信件內容後，中鹽協會原計劃通過中國輕工業聯合會的渠道上書高層。具體流程是，通過聯合會的文件交換的方式，交給國務院，再轉到高層。

　　但中國輕工業聯合會某領導對中鹽協會建議是，應考慮遞交程序的複雜性和效果。“這封信經過中國輕工業聯合會轉到國務院後，還需經過秘書局。因此高層是否能看到這封信，以及看到之後的重視程度如何，都是值得考慮的。”

　　7月末8月初，在經反復商量之後，中鹽協會最後請一位原國務委員轉交信件。中鹽協會人士對這一遞交方式評價稱，“這一下子分量就重了，也是我們鹽業協會最後再爭取一次。”

　　據稱，8月上旬，國家發改委收到了高層對信的批示，批示要求“認真研究”。8月下旬某日，參與鹽改小組的國家發改委人士專門前去中鹽協會談話，“（上面）要求我們認真研究，故先到協會再徵求你們的意見。”

　　這天，國家發改委人士和中鹽協會負責人談了一個小時。據了解，中鹽協會在談話中説，2009年底開全國食鹽計劃會議時，因方案初稿剛公佈，大家覺得那是最後一次開會，可以把今年的全國食鹽計劃會議，做成鹽業改革的動員會。

　　11月23日，“2011年全國食鹽計劃會議”舉行。國家發改委經貿司副司長劉小南在會上講話時表示，鹽改方案仍未上報。他表示，因去年已詳細介紹關於改革的方向，便不再重復。

　　劉小南在會上對鹽業公司作出要求，在國務院沒有出臺方案前，鹽業公司必須保證普通碘鹽的市場供應。不得以推廣多品種鹽為名，主動減少普通加碘鹽的供應。不能夠變相漲價。

　　劉小南曾在國家糧食局任職多年，參與了糧食流通體制改革，包括2004年全面放開糧食購銷市場。

　　“請鹽業公司善待生産商”

　　2010年10月底，中鹽協會向制鹽企業發出了“不要做反對的‘子彈’”的呼籲。

　　與前述發改委人士座談後，中鹽協會立即召集各級鹽業公司負責人開會，通報了鹽業改革進展。9月10日和15日，中鹽協會分別在青島和貴陽召開部分理事長座談會。前者有17個省、市、自治區鹽業公司主要負責人出席會議，後者有18個省、市、區鹽業公司鹽業公司主要負責人等共41名代表參加。

　　10月底，中鹽協會舉行全國鹽業2010年第二次産銷座談會。中鹽協會向制鹽企業發出了“不要做反對的子彈”的呼籲，同時也提出鹽業公司要“善待”制鹽企業。

　　這次會議邀請企業的規模超過年內第一次産銷座談會，出席的全國各省鹽業公司、重點制鹽企業代表有140多人。

　　中鹽協會負責人在會上表示，鹽行業既是專營的執行者也是專營的受益者，“原來糧食（系統）比我們強得很、牛得很，人都願意去糧食局，沒有想去鹽業局的。糧食放開了，現在這些年都願意來鹽業局。只有我們有專營保護，才有今天。”

　　上述負責人表示，“也許有些制鹽企業已經準備好了，確實對食鹽計劃不滿意，認為自己進市場可以施展才華，可以多佔領市場，效益可以比現在好。請個別企業，從大局出發，大家再堅持兩年，顧全大局，不要又有企業作為一顆‘子彈’，作為一個理由來反對，然後我們又要做工作。大家一致團結起來吧。”

　　中鹽協會當時表態：一方面，這些年産銷矛盾確實很大。有的鹽業公司不執行計劃調撥，不執行計劃價格，拖欠鹽款，甚至搞一些不合理的要求，使得生産企業受壓，確實存在。另一方面，“生産廠家不是沒有責任，有的為了多賣食鹽，主動去聯絡，給人降價。”

　　上述負責人説，“請鹽業公司認真執行食鹽的計劃、價格和回款。善待生産企業吧！部分制鹽企業説，‘有的時候不差那個錢，但你們對生産企業感情的傷害，比給我們少點利更傷害。’請將心比心，換位思考。協會有責任讓行業自律。我們可以爭取政策，可以給大家做工作，食鹽專營繼續，可以寫信。”

　　國家發改委內部的一份研究報告認為，由於食鹽計劃分配沒有充分引入競爭機制，在目前産大於銷且食鹽生産利潤較高的格局下，“跑計劃、跑關係”代替了産品本身的競爭。

　　“食鹽專營制度下的産銷矛盾，形象地説叫‘賣鹽的吃肉，産鹽的喝湯’。”一位食鹽定點生産企業人士説。

　　公開資料顯示，食鹽業務是鹽業公司的重要利潤來源。

　　中鹽總公司作為鹽行業惟一的央企，並受國家發改委委託，負責國家食鹽計劃編制。以2008年為例，中鹽總公司當時擁有全國食鹽市場1/4份額，食鹽主營業務收入40.09億元，其食鹽業務毛利率為28.30%，貢獻了公司主營業務毛利潤的30.51%。

　　在地方級鹽業公司方面，如江蘇省鹽業集團擁有省內絕大部分食鹽市場份額，其食鹽業務毛利率為75%，貢獻了公司主營業務毛利潤的67.90%。

　　一個協會：兩個對立群體

　　“當一個行業內部出現兩個對立群體的時候，這個協會替誰説話？”

　　一位制鹽企業人士稱，“當一個行業內部出現兩個對立群體的時候，利益對立，這個協會替誰説話？”

　　據中鹽協會的材料，自1988年成立起，中鹽協會與中鹽總公司一直合署辦公。前四屆理事會和中鹽總公司均是“一套人馬，兩塊牌子”。2004年，中鹽協會按照國家要求和鹽業體制改革的需求，協會與中鹽總公司分開，人員專職，機構分設，費用自理。

　　一位鹽業人士對早報記者表示，“目前發改委委主任會議仍未討論鹽改方案。鹽業體制改革是否要拖到下一個五年計劃？國家政策是保護全民的利益，還是保護部分流通企業的利益？專營、壟斷是否公平？”

　　一位負責中鹽總公司下屬大型制鹽企業、同時兼任中鹽協會要職的人士説，“鹽業體制改革討論很多年了，不同意見總是存在。扯了多少年，扯來扯去。改革不要考慮企業誰得利，誰不得利。這個沒什麼好商量。專營體制改革的關鍵問題是體制破不破，改不改，而不是怎麼改。 改革就是要讓市場機制調節。怎麼改革對我們生産企業無所謂，我們覺得不要關心枝節問題。現在國家要改，就趕快改，你説不改，就不要改。不要一會要改，一會又不改。”