不能讓自由貿易區計劃架空APEC

　　梅新育

　　APEC和亞太自由貿易區已取得了相當進展，究竟有無必要如此另起爐灶，或是疊床架屋，“建立一個面向21世紀的、高標準全面的自由貿易協議”，並“將早期成員擴大至所有亞太地區的國家”，以至於進一步加劇APEC內部本已相當突出的眾多自由貿易協議疊加，令企業面對眾多爭端解決機制而無所適從，值得商榷。

　　梅新育

　　即將在日本橫濱舉行的第十八屆亞太經合組織領導人非正式會議與以前有所不同，不僅因為東道主日本剛剛與另兩大成員國中國、俄羅斯發生了激烈的領土主權糾紛，還體現在這個全球最大區域經濟合作論壇內部可能出現一個次級區域經濟一體化組織——“跨太平洋夥伴協定”（Trans-Pacific Partnership，縮寫為“TPP”），從而有可能在一定程度上架空APEC。日本首相菅直人指示內閣加強參與“跨太平洋夥伴協定”的準備，表明日本可能在APEC橫濱峰會期間宣佈加入“跨太平洋夥伴協定”談判，這一動向更值得關注。

　　所謂“跨太平洋夥伴協定”，本來只是個由新西蘭、智利、新加坡和文萊四國2005年6月簽訂並生效的經貿協定，成員國數量甚少，在全球貿易中所佔份額也不大；只因牽涉APEC內部的區域經濟一體化路徑之爭和美國經濟發展戰略轉變，這個原來的“迷你”經貿協定才陡然升級，並吸引了眾多關注。

　　APEC的運行方式，強調靈活性、漸近性和開放性，堪稱區域經濟合作制度和運行機制的創新，這為APEC創造了強大的前進動力，但隨著APEC進程的深入，也暴露出越來越多的缺陷和不足，如何改進，成員方卻遠未達成共識。世貿組織和其他有約束力的（或曰機制化的）區域經濟組織運作模式為“談判＋法律”，而APEC方式是“協商＋自主行動”，與此相應，APEC一方面確定了貿易投資自由化、便利化的長期目標，早在1994年的《茂物宣言》中就確認了長達16至26年的貿易投資自由化時間表，要求發達成員不晚于2010年、發展中成員不晚于2020年實現貿易投資自由化，各成員的貿易投資自由化、便利化進程大體同時起步；另一方面，各成員方可依據自身的方式持續、漸近地走向上述長期目標，並不強求步調一致，這避免了曠日持久的談判和對各成員內部經濟過大的外來衝擊，但各成員在實施貿易投資自由化、便利化方面缺乏監督和激勵，也削弱了APEC內部的凝聚力，APEC多數成員遂熱衷於建立多邊和雙邊自由貿易區。而在APEC的開放性區域主義框架下，一旦APEC內部關稅削減到比全球大部分國家關稅都低的程度，將會引發非APEC國家、地區的“搭便車”風潮。

　　從美國的視角看，經過全球性金融經濟危機洗禮，奧巴馬政府已將美國由來已久的出口促進戰略提升到了前所未有的新高度，並提出“出口五年翻番”的目標，希望以此為經濟持續增長提供動力，確保美國的優勢地位和影響力。由於歐洲深陷主權債務危機掙扎不已，加拿大和拉美要麼市場容量有限，要麼增長有心無力，亞太地區便順理成章成了美國擴大出口戰略的首選之地。既然APEC以自主、自願為特徵的運行機制難以滿足美國主張迅速、有強制力地開放自己佔優勢市場的要求，更不用説滿足美國強行給貿易增加許多政治要求的主張，在APEC內部拉攏小圈子另起爐灶，就成了美國的理性選擇。正因為如此，今年3月美國、智利、秘魯、越南、新加坡、新西蘭、文萊、澳大利亞8國經貿官員在澳大利亞墨爾本開啟“跨太平洋夥伴協定”首輪談判之前，奧巴馬表示，“跨太平洋夥伴協定”談判將為貿易協定提供一個新標準——不僅有利於（美國）工人、商業和農民，而且“會與我們最為珍視的價值緊密相連”。

　　由於APEC內部的缺陷，對其實施適度變革，勢在必行；但這種變革又不能徹底改變APEC方式的基本特徵，否則各成員不僅將面臨更加艱難和遲緩的談判－實施過程，而且將確立美國過度的霸權地位。事實上，APEC整體向自由貿易區轉化的倡議已提出數年，早在2004年4月的亞太經社理事會上海會議上，亞太地區工商界人士就提出了亞太自由貿易區（FTAAP）構想；隨後，加拿大商界人士將這個構想提上了2004年5月的APEC工商諮詢理事會（ABAC）。經過一系列研究和探討，在2006年越南河內舉行的APEC第十四屆領導人非正式會議上，亞太自由貿易區被列為長期目標，提出“將通過一系列務實、漸進的步驟研究亞太自由貿易區的前景和選項”。由於世貿組織多哈回合談判止步不前，要刺激多哈回合重新啟動，實際啟動亞太自由貿易區談判被視為可供選擇的手段之一。鋻於美方聲稱，“跨太平洋夥伴協定”旨在“建立一個面向21世紀的、高標準全面的自由貿易協議”，而且“將早期成員擴大至所有亞太地區的國家”，實際上是要以此全面架空、取代APEC和擬議中的亞太自由貿易區，而APEC和亞太自由貿易區已取得了相當進展，究竟有無必要如此另起爐灶，或是疊床架屋，以至於進一步加劇亞太經合組織內部本已相當突出的眾多自由貿易協議疊加，令企業面對眾多原産地規則、爭端解決機制等規則而無所適從，從而增加交易成本，值得商榷。

　　強力推進“跨太平洋夥伴協定”，有美國企圖建立由它主導的區域自由貿易協定，架空亞太經合組織的潛在意圖，這一點必然會引起其他國家和地區、特別是非西方國家的警惕。與此同時，“跨太平洋夥伴協定”又面臨一系列現實問題：

　　越南是否正式參加？越南目前以觀察員身份參加談判，其他七國商定，越南在第三輪談判之後必須決策，要麼作為正式成員繼續參加談判，要麼退出。而越南內部對參加“跨太平洋夥伴協定”意見分歧，畢竟越南2007年剛加入WTO，僅僅完成入世承諾的負擔就很沉重。 在此情況下，急於參加“跨太平洋夥伴協定”，就要承擔更多新的貿易和投資自由化承諾，越南能否承受，不少人心存疑慮。

　　“跨太平洋夥伴協定”與現存自由貿易協議之間是何種關係？事實上，在8國之間可能形成的28對雙邊優惠關係中，只有8對沒有為現存協議所覆蓋。解決這個問題有三種方案：一是用TPP取代現存的雙邊自由貿易協議；二是TPP與現存的雙邊自由貿易協議同等有效，商家可選擇使用對自己有利的那個；三是TPP成為混合體，部分條款將在某些領域取代現存的雙邊自由貿易協議，而現存的雙邊自由貿易協議的有些條款仍將繼續有效。前兩輪談判分成兩大陣營：美國等國反對就現存協議重開談判，傾向於第二種方案。而新加坡、澳大利亞、新西蘭等則主張第一種方案，認為將有利於消除眾多自由貿易協議疊加的現象，降低交易成本，出口商僅需計算一次原産地，便可將貨物運到多個TPP成員國，形成一個真正的“21世紀協議”，等等。

　　採用哪種協議範本？美國主張使用美國的，但昔日與美國談判自由貿易協定有痛苦經歷的國家始終不願重溫噩夢，普遍要求使用新加坡、新西蘭、文萊、智利四國原先達成的協議（P4）作為範本。與會各方花了很長時間，討論談判的“新思維”、“新路徑”，但問題仍難解決。

　　紛繁複雜的局面需要強有力的推進力量，在“跨太平洋夥伴協定”談判中，這個力量只能來自美國；可民主黨政府在剛剛揭曉的美國中期選舉遭受慘敗，奧巴馬還能強力推進這個計劃嗎？美國還能持續提供這樣的力量嗎？尚待觀察。

　　（作者係商務部國際貿易經濟合作研究院副研究員）