收入分配改革步履維艱 改革部門本身就是阻力

　　《中國經濟週刊》記者 郭芳|北京報道

　　“收入分配改革方案年底能不能出臺現在很難説，即使出臺我認為它也是解決不了根本性問題的。”一位多次參與討論《關於加強收入分配調節的指導意見及實施細則》（即收入分配改革方案）起草工作的官方智囊有些悲觀。

　　他對《中國經濟週刊》説，自己擔心該方案很可能最後要以失望告終。

　　這大概是一個糟糕的消息。

　　這個2004年已經啟動，2007年－2009年間前後舉行了6次徵求意見討論會的草案，由國家發改委&&、多部門參與制訂。今年3月曾上報國務院，後被退回，目前仍在修改過程中。日前，全國人大財經委在國民收入分配問題專題調研報告中提出，儘快出臺收入分配改革方案。

　　方案的制訂一直在秘密進行，然而，從各方面透露出來的有限信息看，改革的推動步履維艱。

　　分“蛋糕”比做“蛋糕”難

　　回看30年前改革的起點：在“一部分人先富起來”的號召下，中國起步于一個存有諸多缺陷的雙軌體制，以火箭般的速度追趕世界，然而，在製造鉅額財富的同時也開始製造不公與差距。

　　這種隨著財富而來的負效應在上世紀90年代初引起了政策設計者鄧小平的擔憂。

　　1992年12月，他在上海休息期間，專門和身邊工作人員談到：“中國發展到一定的程度後，一定要考慮分配問題……到本世紀末就應該考慮這個問題了。”他還特意要求工作人員把這段話記錄下來，並送給中央領導同志參閱。

　　這樣的憂慮與日俱增。

　　1993年9月，他直指：“12億人口怎樣實現富裕，富裕起來以後財富怎樣分配，這都是大問題。題目已經出來了，解決這個問題比解決發展起來的問題還困難。”他還説：“少部分人獲得那麼多財富，大多數人沒有，這樣發展下去總有一天會出問題。”

　　在相當長的時間裏，“效率優先，兼顧公平”始終是發展的主導思想。

　　“收入分配問題太複雜了，國家一般處理太複雜問題的辦法是先擱置。”有學者這樣解釋説。

　　更有力的解釋是：發展是硬道理。

　　日前，國家發改委官員接受媒體採訪時表示，我國基尼系數早在2006年便達到0.49——這與當初“由部分先富到共富”的設計相差甚遠。

　　“收入分配改革已經不僅僅是一個經濟問題，還是一個重大的政治問題。不管是收入分配本身還是由於它引起的社會衝突和矛盾都是重大政治問題。”國家行政學院教授汪玉凱接受《中國經濟週刊》採訪時表示，分配問題不早日解決，經濟問題變為政治問題的概率將越來越高。

　　中央政府必須未雨綢繆起來。

　　2007年，十七大報告提出:“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關係，再分配更加注重公平。”

　　2010年，溫家寶總理在不同場合有過類似表述：不僅要通過發展經濟，把社會財富這個“蛋糕”做大，也要通過合理的收入分配製度把“蛋糕”分好。

　　如同鄧小平所預料的那樣，分“蛋糕”比做“蛋糕”難。

　　現有方案的三個局限

　　“現在面臨的問題太多了。有利益規範的問題，利益的調整問題，還有細節怎麼落實的問題等等。”一位不願具名的知情者透露。

　　“方案的改革思路基本上是碰到什麼問題來解決什麼問題，哪兒鼓包了就把哪兒壓一壓，都只是一些治標不治本的內容，一種短期行為，而不是從一個長遠的角度把這個問題先考慮得很清楚，然後再一步一步地去做。”

　　上述官方智囊指出，這個方案存在很大的局限性：首先，名為“收入分配調節的指導意見及實施細則”，局限于政府“收入分配調節”，而沒有全面體現收入分配改革的總體思路。其次，方案的內容主要包括增加農民收入、增加對低收入居民的扶持、提高工資性收入、調節個人所得稅，局限于針對現實突出問題提出解決措施，在沒有對現有國民收入分配基本格局作實質性突破的前提下，側重於通過財政、稅收手段調節再分配關係。再者，方案重點是調節居民收入分配差距，對政府、企業、居民之間的收入差距，只是在提高工資性收入方面有間接體現。對壟斷行業與一般性競爭行業之間、國有企業與民營企業之間的收入差距問題則基本沒有涉及。

　　在他看來，這與溫家寶總理今年在政府工作報告提出的“調整國民收入分配格局”大思路相距甚遠。

　　“這個格局裏，各個主體調整他們之間的關係，就不是現在所説的簡單的‘調低、擴中、壓高’的問題。我理解的國民收入分配格局，包括政府、企業、居民之間，城鄉之間，國企和民企之間，低收入和高收入之間等等。現在的這個方案只是局限在居民之間，不觸及政府、企業的利益，居民的收入怎麼提高呢？”他認為，改變這樣繁雜、扭曲的收入分配格局，靠現在這個方案太單薄了，這麼小的方案根本承載不了這麼大的社會主題。“説白了就是小馬拉大車，是拉不動的。”

　　中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所副所長王小魯認為：如果不能推進財稅體制改革和政府管理體制改革，不能從制度上解決導致腐敗和灰色收入大量産生的問題，而只把注意力集中在調整工資這類問題上，就難以觸及收入分配問題的核心，解決不了實質性問題。

　　“我認為，方案一定要解決以下這幾個問題：大的方向一定要知道應該改什麼？民眾希望改什麼？從社會發展需要應該改什麼？從這個角度看，目前這個具體方案還有很多遺漏的地方。”上述知情者對《中國經濟週刊》説。

　　很多意見沒有聽進去——這幾乎是眾多接受採訪的學者們共同的牢騷。

　　高管“限薪令”有實效嗎

　　應該説，中央調整收入分配改革方向已經明確，目標是實現公平分配，縮小差距。但真正推動起來步履維艱，因為改革涉及到現有利益格局的重構。

　　“雖然艱難，但我們還是正在一點一點地推動。”人保部一位官員向《中國經濟週刊》表示，無論是央企高管的薪酬制度，還是正在研究的分別針對機關、事業單位和企業出臺具體的工資收入分配改革措施，以及將研究出臺的國有企業工資總額管理辦法、《工資條例》等等，都是新一輪收入分配改革的核心問題。

　　但單兵突進的改革在學者們看來凸顯無力。

　　“改革，尤其是收入分配這樣綜合性的改革，不是某一個方面的單兵突進的改革，單兵突進的改革可能會解決一些問題，但是解決不了根本性的問題和深層次的問題。”國家行政學院教授竹立家可謂一針見血。

　　這種無力在央企高管“限薪令”上尤為明顯。

　　2009年9月16日人保部等六部門聯合出臺了《關於進一步規範中央企業負責人薪酬管理的指導意見》。這也是中國政府首次對所有行業央企發出高管“限薪令”。在這份文件裏規定，央企高管基本年薪與上年度央企在崗職工平均工資“相聯絡”。

　　“這份文件事實上也限制不了什麼東西，裏面可操作性的東西也不是很多。壟斷這個問題如果不解決，壟斷工資的分配問題是解決不了的。”上述官方智囊表示。他們通過調研發現，央企高管限薪，往往是上有政策，下有對策。有的高管原來就很高，要往下降不太可能，只是説不能讓他再高了。而那些原來不是很高的，現在既然規定了處罰標準，他可能就想著還有機會往上提高了。他們總能從政策中找到對自己有利的部分。

　　“工資、收入以及國企高管的這個消費那個消費，他都可以通過各種手段規避的。事實上你説他拿了多少，那都是説不清楚的。別人可能認為他多拿了，但你到企業去一查，都符合規定。而事實上他享受的遠遠不只這些。”

　　而且，第一，沒有説清楚應該拿多少，第二，沒有説清楚拿了不該拿的怎麼辦？第三，從什麼渠道能統計出來拿了不該拿的？這三個根本問題到現在沒有解決，且普遍存在於國企高管、機關事業單位中。

　　該知情者分析：這涉及到一個深層次問題——到目前為止，我們所有的統計信息，所有的基礎數據，不是説不真實，至少是不完全真實。越是涉及到財政方面的或是財政撥款有關的，或者是有權力的、能夠享受到福利好處的，越是統計信息不完整，不透明，不規範。

　　“為什麼收入分配改革在我們國家推行這麼難？難就難在這一點上。”

　　相關調研組下去這些單位調研的時候很難摸清底細，因為很不規範。他們發現，每個人的收入都很複雜，在工資表上的收入之外，往往還有灰色收入。

　　“現在有人説地方公務員收入低，我就不很贊同，只看工資表，他的收入是不高，但若將灰色收入算在內那就絕對不低。”一位調研人員説，我們國家某些領域的福利你都能想象得到，但就是難以從現有的統計渠道裏得到這些信息。

　　“很早我就提了要建立一個透明的收入調查制度，但收入調查制度根本沒有建立起來。如果這個調查制度不出來、工資制度不規範，判斷就有問題、決策上肯定也會出問題。”該官方智囊很擔憂。

　　改革部門本身就是阻力？

　　幾乎每個人都在問，收入分配改革的最大阻力是什麼？有人説是既得利益群體，有人説是城鄉二元體制，也有人説是行業壟斷。

　　“都對，這些都是阻力。但是，我認為，改革最大的阻力是推動改革的方式。”上述官方智囊甚至這樣認為——實際上，參與改革的部門本身就是阻力。

　　收入分配改革是由發改委&&、多部門參與的方式下進行的。他對“由一部門&&、多部門參與”的改革模式非常反對。

　　他認為，收入分配改革方案遲遲不能公諸於眾，很大原因就在於這種模式下部門之間的利益較量。

　　在部門分割的體制下，部門之間缺乏規範的磋商溝通機制，&&部門往往需要付出極大協調成本，加上部門之間利益的博弈，改革方案的出臺極其困難。

　　“它太倚重於一個部門，這些部門協調起來非常困難，協調就是要達成一個共識，結果是那個&&部門已經非常疲憊。”他指出，改革的歷史經驗表明，越是宏大的改革主題，越是從枝節入手，結果是宏大的改革思路碎片化，碎片之間盤根錯節、相互掣肘，最終宏大的改革思路難以實現。

　　然而，這恰恰是我們國家政策制訂中，最常用的模式。這種模式下，每個部門往往都只從自己的角度去考慮。

　　他舉例，比如，在調整利益結構分配時有人提出，壟斷行業現在都是國企，超額利潤要回歸社會，因此國企要提高上繳的利潤到 50%。但國資委就不幹，它要維護國企的利益。

　　以此邏輯：政府在收入分配改革的總體框架設計上，要從部門職能中超脫出來，從全局的視角考慮，才不會出現制度和政策相互掣肘。

　　“中央要有進一步深化改革的決心，有勇氣打破壟斷，這是最關鍵的。”

　　汪玉凱也在呼籲，中央決策層應當要下決心，敢於觸動利益集團，才可能從根本上改變不合理的收入分配整體格局。“但實際上是部門利益在主導我們的整個政府治理過程。”

　　“現在看來，方案最後的結果可能是：各部門是相對滿意的，但老百姓可能不會滿意。”知情者猜測。

　　“我們要限制高收入，提高低收入，但是，低收入的人，他們的意見有沒有被聽到？他説的話起不起作用，能不能影響到決策？通過什麼方式，能讓他們的意見被聽到？”

　　這些都是問題。

　　“幾個部門相對滿意，社會不滿意，這叫什麼公共政策？我們是要平衡部門間的利益還是要平衡社會的利益，這是一個最根本的東西。”國家行政學院教授竹立家認為，最大的問題是我們是不是有一個程序公正的政策制定過程？我們的工資方案是不是應該在社會上廣泛徵求各個不同階層的意見？是不是保證老百姓的參與權、表達權和知情權？

　　他最後提醒：很多人利用改革謀取個人、部門的利益，收入分配改革就有這種傾向。