五教授建議審查拆遷條例,粵人大代表提出,不能讓開發商代表公共利益來拆遷

　　11月13日,四川成都女業主唐福珍為了抗拒拆遷毅然自焚,引起了網友的一片痛悼。近日,北京大學五位法學教授姜明安、陳端洪、沈巋、王錫鋅、錢明星聯名上書全國人大常委會,強烈建議對《城市房屋拆遷管理條例》進行審查,或廢止,或修改。

　　昨日,記者對幾位聯名上書的法學教授以及相關部門、專家學者進行了採訪。他們普遍認為,2001年11月1日開始施行並沿用至今的《城市房屋拆遷管理條例》中的“拆遷”條款與《憲法》和《物權法》的精神和原則相違背。

　　消息稱,目前國務院已組織國務院法制辦、住房和城鄉建設部、國土資源部、農業部、林業局等進行前期的立法調研工作。

　　廣東省政府法制辦也透露,廣東將在近年內對1993年頒布的《廣東省城市房屋拆遷管理規定》進行修正。

　　為什麼要改?

　　下位法與上位法“鬥”竟可“勝利”

　　改革開放發展到今天,一個“拆”字始終伴隨著城市化的迅速推進。

　　究竟為什麼要修改《城市房屋拆遷管理條例》?

　　北京大學法學院教授、五位聯名發起人之一的姜明安介紹,簡單地説,提出建議源於“一助長、兩違反、一影響、一動機”———

　　《條例》助長了一些地方領導人違反科學發展觀,過分依賴“賣地”和發展房地産業發展當地經濟的發展思路、發展政策；

　　違反了社會主義法治的基本理念和基本原則；

　　違反《憲法》和有關法律的明文規定；

　　影響了黨和政府在人民群眾心目中的形象；

　　這是推動我國《憲法》和《立法法》設計和確立的法規違憲、違法審查制度實際運作起來的一個動機。

　　其中,從法理上説,最為關鍵的就是《城市房屋拆遷管理條例》違反《憲法》和有關法律的內容。根據《憲法》、《物權法》以及《城市房地産管理法》,補償是徵收的構成要件之一,未依法補償,對房屋所有權及相應土地使用權徵收程序就沒有完成；而徵收沒有完成,就不能進行拆遷。

　　但現實呢?姜明安説,《條例》將補償與對房屋所有權的徵收分開了,將補償作為了拆遷程序的一部分!這是違反上位法的第一個表現。

　　違反上位法的第二個表現在於,從上述三部國家大法來看,徵收、補償的主體是國家(政府),其法律關係是行政法律關係,必須遵守依法行政的要求。但《條例》及其實施的過程,卻將對被拆遷人給予補償、安置的法定義務轉移給拆遷人,原本的行政法律關係變成了民事法律關係。

　　受理過很多拆遷糾紛案件的省人大代表朱列玉律師説,開發商作為拆遷人代表的是商業利益,這種民事法律關係在實際操作中産生了諸多的拆遷糾紛、矛盾,甚至極端事件。

　　此外,開發商作為拆遷人必須申領房屋拆遷許可證。姜明安説,有關這方面的規定正構成了違反上位法的第三個表現:《條例》沒有要求拆遷人提供被拆遷人房屋所有權和相應土地使用權已被徵收的證明材料的條件。

　　同樣聯名建議發起人之一的北大法學院教授沈巋説,2004年修改的《憲法》加強了對公民合法的私有財産不受侵犯的保護性規定。2007年《物權法》獲得通過。這時,《條例》已經與《憲法》和《物權法》規定的新的精神和原則不相符了。

　　現實操作中,中山大學政務管理學院教授郭巍青甚至指出,如果你憑藉上位法即《物權法》而抗拒執行下位法即《城市房屋拆遷管理條例》,那麼你屬於“對抗政府”或者“暴力抗法”。

　　下位法在與上位法的對抗中取得了“勝利”,這無疑是非常可悲的,“修改也就成了必然”。

　　“前面提到的三個違反上位法的表現是我們五個人在聯名建議中所列出的三個主要方面,實際上,《條例》中違法的地方不止這些。我們希望全國人大常委會能夠儘快採納我們的意見。”姜明安説。

　　怎麼改?

　　遵從上位法先徵地補償再談拆遷

　　具體怎麼改?立法的關鍵點在哪?有關專家對此觀點不一。

　　根據前文介紹的三種違法表現,同為聯名建議發起人的北大法學院教授沈巋説,條例修改關鍵點就是要明確房屋徵收、補償主體應是國家,徵收、補償法律關係應是行政法律關係,將補償放在徵收環節。

　　“最好的結果就是廢除舊《條例》,由全國人大常委會對我國城鄉領域的徵收、補償、拆遷問題進行綜合調查研究,在條件成熟時出臺土地徵收和房屋拆遷法,統一解決徵收、拆遷的條件、程序、補償、安置標準與爭議裁決及救濟機制的全盤法律問題。法律名稱可以叫做《徵收補償法》或《徵收補償拆遷法》。也就是説,要先依法徵收,依法補償,再來拆遷。”但也有專家認為,這樣的修改僅僅避免了法律方面的打架,《條例》修改的核心應該是限制政府權力,增強政府責任。這種觀點認為,政府壟斷著土地供應,是土地使用權的唯一齣讓主體。這種天然的權力歸屬對拆遷來説,必然要求極為嚴格的規範機制。

　　現實的情況是,政府將土地出讓給開發商後,很多情況都放手不管,導致了政府、開發商與被拆遷人的巨大矛盾。如果能在新法中對出讓土地所産生的拆遷問題明確政府監管職責,甚至始終由政府主導拆遷,將會避免很多矛盾的發生。

　　朱列玉則提出了“公共利益”的概念,他認為立法的關鍵在於明確公共利益。

　　朱列玉説,土地的徵收應該是為了公共利益,但什麼是公共利益?開發商作為拆遷人所代表的利益能稱作公共利益嗎?明顯不是,他們所代表的只能是商業利益。建議把《條例》改成《與公共利益相關的房屋拆遷管理條例》

　　朱列玉同時指出,不能把什麼東西都往公共利益中裝。“你原本合法的房屋建在繁華市區中影響了城市美觀,就認為將之拆除符合公共利益。這種觀點是錯誤的,公共利益的認定必須有明確的法律依據,不能想當然。”

　　對於公共利益的提法,多位人大代表和專家一致認為,公民為公共利益所作出的“犧牲”,其核心問題在於補償力度的大小。無論是修法還是立新法都要加大補償力度,規範補償程序。

　　例如,市民在繁華城區的房子如果要進行拆遷,除了要考慮到他房子本身的價值外,還要考慮到房子為他帶來的收益和生活的幸福感。拆遷後的補償,在這些方面要不低於拆遷前。特別是對於困難戶,要將公共利益與他們的補助結合起來,要儘量給予更多的補償,而不僅僅滿足於底線。

　　當然,法學專家們在接受採訪時也強調,立法的原則是公平。弱勢群體的利益當然要給予保障,但不能無限擴大,要從制度上竭力避免極端抗法事件的産生。

　　連線廣東

　　廣東省的相關規定或于近年內修改

　　姜明安、沈巋等五位教授在建議書中提出,請求全國人大常委會對《條例》存在的與“與上位法衝突”的問題進行審查,如確認《條例》確實與憲法、法律相抵觸,應撤銷、修改或再立新法。

　　對此,有人提出擔心,基於拆遷背後巨大的土地利益,修法或立法的目標究竟能不能實現?新法出臺能否真正保障被拆遷人的合法權益?

　　根據目前披露的消息,國務院正在準備修改《城市房屋拆遷管理條例》,目前已經組織了國務院法制辦、住房和城鄉建設部、國土資源部、農業部、林業局等相關部委局,再次進行前期的立法調研工作。

　　從廣東的情況來看,從省到市一般都有政府頒布的“城市房屋拆遷管理規定”。《廣東省城市房屋拆遷管理規定》于1993年頒布實施,1998年根據省政府的有關決定進行了修正。但2001年國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》實施後,卻沒有進行再次修訂。有關專家認為,廣東的規定與國務院的條例沒有大的衝突,所以一直施行。

　　廣東省政府法制辦透露,法制辦在對政府法規規章進行清理時注意到,《廣東省城市房屋拆遷管理規定》自1993年一直實施至今。按計劃,該規定將於近年內進行修正。如果國務院修訂了國家的《城市房屋拆遷管理規定》,或者有新的條例出現,廣東也將在修改中將之作為“上位法”予以遵從和考慮。 南方日報記者徐林

責編：汪蛟龍