基層民主：國家與民眾的合作_中國非常識

地方在基層民主上進行了積極探索

      上世紀九十年代村民自治制度輸入農村以後的第一個十年，村民自治的實踐主要圍繞村民委員會選舉、産生和運作的民主程序、民主制度展開，村民委員會成為村民自治實踐和研究的核心。進行了創新性實踐，基層民主建設中民主選舉的程序和制度得到了不斷的完善和規範。
      而進入21世紀以來的第二個十年，在農村社會分化、農村發展急劇城市化和工業化的過程中，隨著農業稅的取消以及農村經濟社會的發展，農村社會結構、利益格局發生了深刻變化，在社會多元化條件下，通過發展基層民主改善基層政權的治理績效，以確保社會穩定和農村社會發展，成為新一輪基層民主建設中面臨的主要任務。
      各個地方都在不同程度上圍繞鄉村治理機制的完善進行了多方面的探索和創新性實踐，涌現出了具有不同地域特色的鄉村治理模式。其中影響力比較大、具有代表性的基層民主創新模式有浙江省溫嶺模式、河北省青縣村治模式、河南省中牟村治模式、廣東省蕉嶺模式、河南省鄧州模式。這些典型的經驗模式既有市場經濟發達的東南和南部地區農村的探索，也有經濟發展相對落後的中部地區的探索。

這些探索圍繞國家和地方的互動和協作

      從具體的創新形式來看，基層民主治理的探索呈現為多元化的取向，而各地基層民主探索的內容雖各有側重，但主要圍繞民主決策、民主管理和民主監督展開。
      農村基層民主實踐中，從溫嶺模式、青縣模式、中牟模式、蕉嶺模式、鄧州模式所呈現的鄉村治理創新圖景中可以看到，主要的場景不是鄉村之間的力量博弈，以及由此給人帶來的代理人與當家人的爭論，也不是基層政權是否違反了村民自治的法律規定，將村級組織作為自己的行政腿腳，其主要的景致是縣域政府和村莊在地方治理過程中是否能夠有效互動和協作，將國家的方針政策以及地方社會的發展目標落實到農村基層。
      在中國農村基層民主發展的過程中，我們看不到“市民社會”或者 “公民團體”對政府施加的壓力，顯然，中國農村基層村民自治的發生發展與演繹有著自身的邏輯和特徵，形成了國家和地方的良性互動。

並且基層民主治理創新得到政府和民眾肯定

      基層民主的探索和實踐實現了從選舉制度的完善到民主治理機制的探索與轉型。各地實踐和探索的重心放在了村民決策權、參與權與監督權的落實上，基層民主實踐從民主選舉深化為民主治理，民主管理、民主決策、民主監督成為基層民主建設的主要內容。
      溫嶺模式是在私有經濟的崛起、社會群體分化和利益主體多元化的背景下，面對不同社會階層和利益主體複雜性的利益需求和多樣化利益實現途徑，通過反復的協商討論，各方利益博弈達到平衡，取得共識。通過協商民主的方式在民主決策環節實現更大範圍的公共參與，使公共決策變得更加理性化。
      青縣模式是在農村持續不斷的上訪和維護基層穩定的壓力下，通過完善農村村級治理結構，以組織創新的方式落實村民的決策權和參與權。蕉嶺模式主要是從村務民主監督和權力制衡的角度，以成立“村務監事會”為載體，在農村村民監督權落實上做出的代表性探索。
      鄧州模式總體來説就是所有村級重大事項都必須在黨組織的領導下，按照規定的內容、程序進行決策和公開接受監督。鄧州模式的探索主要是在現有的組織框架內，強化村級組織辦事的程序、民眾參與決策和監督的渠道，而且這種做法得到了中央的肯定。

地方在基層民主上進行了積極探索。

基層民主離不開農民民主素質的提高和民主意識的增強。

縣鄉政府可以發揮更積極的作用

      在當前基層民主治理創新的探索中，各種模式探索，縣域政府都發揮了積極的重要作用。新的村治模式是在縣域政府和村莊社會的良性互動中一步步形成的，這個形成的過程，既有縣政對鄉村社會需求的良性回應，也有鄉村社會對以縣政府為代表的國家行為的積極介入，縣政府的角色實現了從“消極干預”到“積極引導”的轉變。具體來説，縣政府在制度供給與輸入、制度運行的監督與管理以及村民的培訓方面，都發揮了“培育引導”作用。
      顯而易見，縣域政府在推動農村基層民主建設方面可以發揮更強大的作用，縣域政府的引導地位日益凸顯。這一方面是由於來自於縣（縣級市）政權所佔據的制度與資源的優勢；另一方面則來自於鄉村精英及普通村民對縣政權威心理上的認同。

基層民主需要固化模式保證傳承

      近十年來，基層民主建設取得了實質性進展，“民主治理”成為的關鍵詞，但我們也不得不看到基層民主治理創新的尷尬境遇。基層民主建設的制度化困境成為當前基層民主建設中面臨的一個嚴峻問題，所謂制度化是指群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉化過程。
      各地的創新都不約而同地遭遇了“人走政息”的尷尬，溫嶺市澤國鎮試行的參與式公共基建項目預算，由於2007年澤國鎮黨委書記蔣招華當選為溫嶺市副市長，致使澤國的參與式預算改革處於偃旗息鼓的狀態之中，青縣在縣委書記趙超英調離以後也遭遇了類似的境況。
      一方面縣鄉一把手的決心和思路對制度創新具有至關重要的影響，另一方面，村民對傳統政治心理、文化和價值觀念也具有路徑依賴性，因此，基層民主治理創新往往會一陣暄嘩之後歸於形式甚至不了了之，如何能夠自我強化被保留下來從而成為人們普遍的生活方式或行為方式，是一個值得進一步研究和思考的問題。

基層民主也需要國家創新動力補充營養

歷史制度學派曾對“路徑依賴”與“制度演進”進行過理論討論。歷史制度論對制度動力的解釋：“正向回饋、報酬遞增、路徑依賴”形成了制度演進的邏輯。基層民主治理的創新模式好像的確形成了某些“正向回饋”的“路徑依賴”，可以看到制度的發展朝著不斷強化基層民主程度等方向深化發展。
但以上的基層民主建設的典型模式和實踐經驗表明，基層民主創新的最大動力還是政績驅動和地方政治精英的個人偏好。從制度變遷的角度來看，不論是青縣模式還是溫嶺模式、中牟模式都是一種供給主導型強制性變遷，是自上而下輸入的。如果不能從農村社會內部産生持續的變革壓力，缺乏村莊內生革新動力，民主治理的創新在涉及利益調整和利益博弈時，就會倒退或流於形式。