國務院發展研究中心技術經濟部 李曉東  　　

     電信資費，是指電信企業為用戶辦理各種電信業務按照規定

收取的費用。 　　

     改革開放以來，我國電信資費進行了較大力度的改革。90年

代中期以後，這一改革進入資費結構調整時期。1994年7月，中國

聯通公司的組建及涉足基本電信業務、無線通信業務和增值業務

，打破了中國電信獨家壟斷的局面，標誌著我國在電信領域實施

了新的放鬆管制措施──産業準入，電信資費首次出現由於市場

競爭導致調整。從總體上看，我國電信資費改革是由高資費標準

、收費項目欠缺合理，朝著降低資費標準、收費項目趨於合理的

方向發展。特別是經過近幾年來的大幅度調價，我國電信資費已

經達到一個新的狀態，信息産業部權威人士認為：“與周邊國家

和地區相比，中國電信價格有高有低，中國的固定電話本地業務

和移動電話價格相對較低，但因特網電路出租費用和國際電話通

話費相對較高”。比如我國市話資費比許多發達國家還要低，有

人認為：我國電信價格大部分已低於世界平均水平。在此，筆者

不想僅僅囿于我國與其它國家電信資費比較評述，而是著重探討

一下我國電信資費改革中存在的政策問題。

　　1電信業缺乏根本性法律依據，電信資費政策存在著隨意性

偏大的現象。

　　紛爭多年的我國電信業根本大法──“電信法”至今仍待出

“閨閣”，致使大量的管制政策都來源於法律規範效率較低的部

門規章和規範性文件。從電信資費政策來看，雖然“國家計委價

格司是全國的價格管理部門，但在很多情況下它是和郵電部共同

負責價格管理，或由它制訂價格管理原則，由郵電部具體實施價

格管理”。原郵電部既是國家郵電通信的行政管理部門，又是全

國郵電企業的領導機關與經營總部，因此，在制定具體價格時，

就不可避免地要考慮部門利益與利潤，難以想象電信價格能成為

“價值的客觀反映”。比如，人們對高額“初裝費”的法律依據

頗有懷疑，但電信部門通過這一方式收取了大量資金（據估計，

佔電信固定資産投資總額的30％以上），直到許多地方電信部門

已經無法按此高標準收到初裝費，即“實際收取的初裝費已大大

低於國家規定的標準”時，才開始調低收費標準。再如，1999年

3月出臺的資費調整政策規定：上網費60小時內為4元/小時，超過

60小時部分就需按8元/小時交納。即上網時間越長價格越高。這

一措施完全違背市場經濟基本原則，必然限制經營規模的擴大、

網上中文信息業的發展，最終遏制整個信息産業發展。這種隨意

性很大的措施遭到各方面的反對和抱怨，不得不于半年後再次出

臺新政策予以改變（統一調至4元/小時，不受時間限制）。

　　2電信業缺乏透明的成本核算及監督機制，資費政策嚴重偏

離經濟規律要求。

　　電信資費的規定，應該使電信産品（包括服務産品）價格符

合經濟規律。即價格由價值所決定，是“價值的客觀反映”，並

受供求關係的影響。在電信發展的起步時期，國家為加快發展速

度，給予電信部門包括制定高額資費標準在內的種種優惠政策，

一方面確實達到發展電信事業的目的，但另一方面電信部門依靠

壟斷定價，制定出遠高於經營成本和國際水平的資費水平。由於

缺乏透明的成本核算及監督機制，維繫高額資費水平便成為其獲

取暴利的重要手段。即使到了1996年我國電信業出現供給能力過

剩、部分省份供給過剩十分突出的嚴峻情況，電信部門仍維繫著

高資費水平的狀況，這顯然不符合市場經濟規律、電信業進一步

拓展市場、消費者日益增長的消費需求等方面的要求。1998年信

息産業部成立以後，這一問題也未能得到有效解決，透明的成本

核算監督機制至今未能形成，致使國內長期研究電信發展的專家

也抱怨對電信定價不了解。1998年底，國家計委和信息産業部聯

合舉行的電信資費聽證會上，仍未提供出與電信成本相關的資料

，與會人士無法評判資費合理與否，因而很難消除對隨後出台資

費改革政策的疑問。

　　3我國電信業長期實行高度行政壟斷，一方面使高資費水平

得以維繫，另一方面也“弱化”了電信業的競爭力。

　　根據國際電聯最後一次測評結果推算，1996年我國電信市場

已經位居世界第四，電信網已經成為全球第二大電信網。但從表

徵一國電信業勞動生産率的兩項重要指標——電信企業每員工電

話主線數和每員工電信業務收入來看，不論與發達國家還是發展

中國家相比，我國都有相當大的差距（參見表4、5）。勞動生産

率的低下，勢必“弱化”電信業國際競爭力，無怪乎各界普遍認

為：中國的電信壟斷體制導致效率低下，勞動生産率與發達國家

相差懸殊；必須引入競爭機制，電信業的效率才有希望趕上發達

國家。雖然我國在市話資費方面已經比許多發達國家低，但在國

際長途話費、因特網電路租用費等方面遠高於許多國家（包括一

些發展中國家）。高資費政策，看似增加了電信收入，但也是造

成電信業務嚴重流失的最主要原因。比如電信經營商利用我國與

國際長途電話收費差價中存在的商業機會，採用被內地視為非法

的“回叫”方式經營電信業務（1995年這一“非法”業務已佔內

地打往美國國際長途電話的8.5％）。經筆者推算，即使是今年3

月國際長途電話資費下降以後，內地電信損失也在30％左右。曾

有多起內地與香港等地經營商從事這一業務的報道，最近一起案

件涉及北京、深圳兩地多家電信經營商，“非法”收入達6000多

萬元。

　　4長期採取不合理的資費結構與計費方式，政策上又缺乏重

實效的改進，造成“電信部門既沒有公民、納稅人、消費者有權

公平地、充分地享受公共基礎設施及其派生福利的意識，也沒有

消費者有權要求反壟斷地享受合理的通信消費的概念”。

　　高額電話初裝費、手機入網費和雙向收費、按分計費等措施

受到越來越多的指責。1998年各級消費者組織受理2萬多件郵電方

面投訴，其中許多是針對電話收費問題的。比如，電信部門一直

以3分鐘作為市話計次收費單位，據一份調查顯示：該法與分別按

1分鐘、10秒和1秒鐘為計費單位計費相比，電信部門從用戶身上

獲取27.8％、41.1％、44.4％的“額外收益”，一年內在全國范

圍內多收取50－99.6億元。這一做法連國家價格制訂部門──國

家計委價格司的有關人員也認為違背公平原則。這種顯失公正的

計費方法並非存在有技術障礙或從未實踐過，實際上，1982年自

動撥號業務在我國開始投入運營時，就是按6秒鐘為計費單位的，

只是後來改為按3分鐘為計費單位。

　　5在市場經濟條件下，電信部門仍堅持壟斷定價行為，資費

政策未能立足於促進市場發展，激勵競爭機制的形成。

　　最明顯的例子是初裝費的節節上漲。如80年代初北京市電話

初裝費為200元，90年代初飆升至5000元。移動電話價格最高達到

28000元。與此同時，服務質量並未有明顯改善，裝電話難的現象

較為普遍，還存在強行銷售、搭售和價外勒索等不合理行為。即

使1999年3月電信資費調整之後，中國經濟景氣監測中心的一份調

查表明：服務質量和電信價高仍是電信體制中消費者最不滿意的

方面（見表6）。對此，業內專家指出：電信部門“能向用戶提供

的服務極多而願向用戶提供的服務少，在平均文化水平及其所決

定的應用新技術能力偏低的中國，願意花錢接受這些服務的人就

更少。這種做法的結果是，一方面，使中國電信的經營陷入了：

想多撈到錢──擴大收費項目，提高收費標準──用戶減少使用

──未能多撈到錢的‘行為與目的的背反’的自損的惡性循環”

。1990－1995年間，我國電話“熱裝冷用”現象十分突出，1993

年以來用戶增長速度超過通話次數達10％以上，長話零次戶（即

一個月沒打過一次國內長途電話的用戶）數目卻很大，國際上發

展情況則是通話次數增長速度比用戶增長快3倍。聯通公司成立後

，出現了由競爭造成電信資費不斷下降的形勢。比如移動電話價

格（包括入網費）迅速下降，以至部分省市或地區出現免費贈送

手機的情形。1999年10月下旬，聯通公司開通23個城市的國際長

途和國內長途服務，價格將比中國電信長話資費低10％。對此，

電信部門不是從促進市場發展、激勵競爭的角度出發，也不顧國

家價格主管部門（如國家計委價格司）的意見，更無視國際電信

業新近發展的經營模式──以網絡發展為主要贏利手段，多次對

由企業間競爭引發的價格下降“亮黃牌”，強調：“移動電話（

包括模擬、GSM、CDMA）資費標準實行政府定價和指導價，企業不

得擅自提價和降價，也不準隨意改變收費辦法”。

　　6現行資費政策不利於新技術應用和新業務開展。

　　90年代以後，隨著電信技術、計算機技術和互聯網技術的飛

速發展與融合，電信業務呈現出多樣化趨勢。移動電話、語音控

制電話、通過智慧網開辦的被叫付費電話及網絡電話（IP）等語

音增值新業務和語言服務業務不斷普及；非話業務如用戶電報、

數據通信傳真、可視文圖、電子信箱、會議電視等，更是以每年

20％的速度增長。“以網絡發展為主要贏利手段”已經成為國際

電信業新近發展的經營模式，“上網免費、長途電話任你打”成

為美國電信領域的最新發展，各大電話公司紛紛投資建造最先進

網絡，或通過合併跨入網絡與信息服務。據報道：1998－2008年

間將是數據業務逼近並全面超過電話業務的十年，2020年電話業

務僅佔1％，IP電話2000年和2010年可能達到10％和28％的國際通

話量。反觀我國的電信業務構成，基本電信業務每年有幾千億元

的市場規模，電信業務收入中80％來自電話，非話業務所佔比重

很少。雖然數據業務近幾年來增長很快，但因受發展空間限制，

特別是資費結構不合理，導致許多信息服務企業的通信成本佔經

營總成本的80％，信息服務企業經營困難。另外，我國制訂的IP

電話資費標準，與固定電話相比也無很大優勢（見表1），並且遠

遠超過國外IP電話資費水平。總之，現行資費政策不利於新技術

應用和新業務發展的情況非常嚴重。

　　“入世”後我國電信資費改革的政策取向

　　從1997年2月《全球基礎電信協議》的達成（1998年已有56個

國家據此協議開放本國電信市場）到《信息技術協議》的簽署（

規定2000年前降低或取消多項信息技術産品關稅，總值近6000億

美元的信息技術産品可望實現自由貿易），國際電信業正在發生

著深刻變化。最新轟動國際電信業的是中美簽署《中國關於加入

世界貿易組織的雙邊協議》，允許美國公司在電信領域獲得新的

市場準入，承諾“中國允許美國電信公司佔有49％的投資份額，

自投資之日起兩年後可增加到50％；美國公司被允許投資中國的

互聯網內容提供商（ICP）”。11月26日，我國與加拿大也簽署了

《中國關於加入世界貿易組織的雙邊協議》，並將與歐盟等國家

或組織就中國“入世”問題進行談判，有望儘快達成協定。此刻

，我國電信市場的開放已不再是爭論該不該“開放”，而是按開

放“進程表”如何“開放”的問題。在這種新的形勢下，電信資

費的改革必須隨之加快，為此，在政策上應注重以下幾個方面。

　　1“入世”意味著我國必須接受WTO基礎電信協議，承諾電

信業對外開放，這使我國電信業在獲得發展機遇的同時，勢必面

臨著嚴峻挑戰。

　　因為外國電信公司在資金、技術、規模、整體實力、管理和

市場經驗等多方面大大強于國內電信企業，我國1994年才在基礎

電信領域引入第一家競爭企業，可以斷定我國最大的電信企業還

不習慣於競爭，也沒有在真正的競爭環境下磨練過內功。另外，

從“烏拉圭回合談判之後，發展中國家的許多特殊待遇不復存在

。信息技術、電訊等領域的開放，發展中國家同發達國家承擔的

義務沒有太大的區別”。從與美國談判情況來看，我國必須對同

意鼓勵競爭的調控原則（包括根據成本定價、互聯互通權利及調

控當局的獨立性）作出承諾。因此，目前我們急需解決的問題，

不僅是基礎設施建設，更重要的是電信管理體制、企業經營機制

與市場經濟下的體制與機制存在的巨大差距。對目前的中國電信

體制，可以説“制度創新高於技術創新”！資費改革作為其中重

要內容之一，必須首先確立合理的價格機制，以保證我們的電信

價格具有競爭力。

　　2在市場經濟條件下，政府職能已經轉換為宏觀調控為主，

電信資費政策必須立足於促進市場發展，激勵競爭機制的形成。

　　必須使電信資費符合市場經濟規律、電信業進一步拓展市場

、消費者日益增長的消費需求等方面的要求，促進企業生産效率

和社會分配效率的提高。在這方面，發達國家的資費政策值得我

們很好借鑒。比如英國採取的零售價格指數與生産效率挂鉤的價

格管制模型，實踐證明，具有促進企業生産效率和社會分配效率

提高的經濟性能。

　　3在經濟全球化的國際競爭環境下，電信資費政策應著眼于

：加大資費結構調整力度，加快國內電信企業市場佔有率。

　　必須改變原先的資費結構模式與調整思路，確立“降低電信

資費──擴大市場佔有率”的政策基點。應當認識到：這不僅僅

是“讓利於民”的問題，而是關係著市場範圍、競爭優勢，乃至

民族信息産業發展的重大問題。近期有觀點認為：資費“下調的

空間不大”。其實不然，比如1999年年底出臺的“每小時4元”網

絡接入費顯然不是電信部門的資費底價。因為就在此次資費標準

出臺前幾天，北京新網信海科技公司就宣佈：從10月23日起，將

上網費用降為每小時2元，即使這樣的價格他們依然有利潤空間。

另一種觀點認為：資費改革應由“高初裝費、低使用費”轉變為

"低初裝費、高使用費”，以保證總體收費基本不變，比如今年3

月的資費調價就是基於這一思路。據電信部門測算，調價前29個

省市市話資費（通話費與附加費之和）每3分鐘為0.1953，調價後

為0.1945，兩者基本持平。但是，如果電信資費整體水平不降至

低於國際水平，那麼在開放的市場條件下，我國電信企業仍很難

與國外公司競爭。這已經不是電信資費改革是否符合國際電信市

場價格發展趨勢的問題，而是攸關提高我國電信企業國際競爭力

的問題。為此，朱基總理明確指出：“中國電信服務業務正在

降價，降得還不夠，還要繼續降價”。

　　4將資費改革與國家宏觀經濟政策配合起來，協調運作。

　　近年來擴大內需、克服通貨緊縮是國家宏觀經濟政策實施的

重點，採取下調資費的改革政策，可以刺激電信消費，進而拉動

消費需求。1999年3月的資費下調已經取得一定實效，比如1－8月

，全國固定電話用戶新增1406.4萬戶，與去年同期相比增長20.5

％，扭轉了近年來遞減的趨勢；農村新增用戶630.9萬戶，與去年

同期相比增長47.5％；數據和多媒體用戶新增107.3萬戶，比去年

末增長65.3％。國內許多通信企業都加大通信設施投入，為信息

設備製造業提供了更大的市場空間。因特網資費的下調，為信息

服務業和網絡服務商提供了新的商機。目前全國網絡經營商（IS

P）已達300家，網上信息源及應用數據庫達到近6000個，WWW站點

由去年底的5300個增加到9906個。但從總體上看，我國信息資源

的社會共享程度還相當低，比如全國計算機聯網率不到10％，每

單位GNP的信息資源消耗量不足世界平均水平的1/4，而限制我國

信息應用水平提高的最重要原因之一是電信資費過高。據報道，

即使經過今年兩次降價後，對一般收入水平的居民而言，電信資

費仍然過高。以用戶每天上網不到1小時（月收入1000元）計算，

網費和電信費要佔月收入的1/4－1/5（按絕對貨幣價格計算，美

國人只要以中國人1/12.88的價格就能買回相同流量的信息量，而

美國人平均收入比中國人高20倍）。我國居民電信消費水平較低

，1996年每個居民電信消費支出僅有14.2美元，為世界平均水平

110美元的12.9％，可見消費空間還很大。因此，如何加快資費改

革刺激電信消費，是我們亟待解決的問題。

　　5資費改革政策必須體現技術發展趨勢，鼓勵新技術應用，

促進電信服務的多樣化發展。

　　電信業是技術含量高的行業，特別是目前電信技術、計算機

技術和互聯網技術的日趨融合（數字網絡對聲音、數據、圖象等

傳輸內容的成本已相差無幾），使得這一行業技術水平不斷豐富

、發展和提高，電信服務日益向多樣化發展。同時，國際間電信

企業競爭的最重要的內容就是技術競爭。因此，資費政策如若不

能體現技術發展趨勢、鼓勵新技術應用，就會抑制電信業發展，

損害一國電信業的競爭力。比如，在IP電話技術日益成熟，國際

上已廣泛使用（包括我國香港）並大有替代固定電話的情形下，

我國還在禁止這一業務的發展，將其視為非法業務採取嚴厲措施

加以制裁。直到今年4月底，這一業務的合法性方得到承認，信息

産業部才出臺了資費標準，開始實驗這一業務。但所制訂的IP電

話資費標準，與固定電話相比也無很大優勢，並且遠遠超過國外

IP電話資費水平。前已論及，我國居民電信消費僅為世界平均水

平110美元的12.9％，可見，我國電信業不僅存在著巨大的消費空

間，而且新技術應用和電信服務多樣化也有著廣闊的市場空間。

　　6儘快促使“電信法”出臺，以使我國電信體制改革具有法

律依據，是資費標準的制定避免部門利益、資費收取合理規範的

根本保證。

　　目前，“電信法”仍未出臺，政策滯後於現實發展的情形嚴

重，資費政策出現隨意性、間斷性和不規範性也就不足為奇。因

此，“電信法”出臺必須加快，其中應體現電信資費監督、仲裁

制度。同時，政府應培育市場競爭力量，大力促進電信企業間競

爭，發揮價值規律的作用，以市場價格作為資費調控的重要手段

。

　　另外，現存大量源於法律規範效率較低的部門規章、文件等

管制政策，以及政策相互抵觸的問題，都必須依靠“電信法”來

規範。在“入世”步伐不斷加快、我國電信市場對外開放已定的

格局下，原先禁止外資企業介入的規章、條例等政策措施等都亟

待修訂，如《外商投資投資産業指導目錄》、《從事放開經營電

信業務審批管理暫行辦法》……等。這些都將涉及電信體制改革

，也將對資費政策改革産生一定程度影響。只有加快這些方面的

改革力度，才能使我國電信業更好地迎接未來競爭的挑戰。