康怡

　　國有資本監管再次走到十字路口。

　　中央文化企業國有資産監督管理領導小組已經召開了第一次工作會議，教育部也正在組建相關機構以實現教育領域600余家國有企業的監管功能，還有，盛傳已久的“金融國資委”……

　　這些新成立以及正在籌備中的“小國資委”，使得國有資産多頭監管圖景日漸清晰化。

　　不過，這可能會讓國務院國資委有些頭疼。從2003年成立起，“大國資”一直是國資委的工作目標和方向。而大國資，其實就是實現監管“全覆蓋”。

　　在時下分散監管的現狀與統一監管願景之間的矛盾日益凸顯之時，一輪新的國有資産管理體制的討論又開始響起。

　　業內多位人士認為，要打造國資監管的一統局面，目前亟待解決的即是將國資委出資人身份與監管身份分開，國資委應定位於國有資産的監管者，通過規劃佈局和國有資本經營預算戰略性地配置國有資本。

　　這恰恰是國資委的“心病”。有接近國資委人士透露，目前國資委最迫切希望的是能獨立編制國有資本收益預算，同時也在對央企紅利收取比例進行研究，“未來可能將比例設定為由固定部分和浮動部分共同組成。”該人士表示。

　　全覆蓋“落空”

　　近日，剛剛成立不久的中央文化企業國有資産監督管理領導小組召開了2012年的第一次工作會議，文化企業兼併重組以及探索新型國有文化資産管理體制被看成是今年重點工作。

　　此外，據消息人士透露，教育部也正在組建教育國資委以實現教育領域600余家國有企業的監管功能，再加上呼之欲出的“金融國資委”，一幅“九龍治水”般的國有資産多頭監管圖景開始漸漸明晰。

　　這還不是全部，根據財政部此前公佈的數據，目前還有其他80個部委下屬的5000多家營利性國家出資企業均未在國資委監管範圍內。和目前地方正在如火如荼地打造“大國資”格局不同的是，中央層面的國有企業正在開始“各找各的主”，數個按行業多頭監管的“小國資”模式正在取代國務院國資委夢寐以求的“大國資”格局。“大國資”簡單地説就是國資委實現監管“全覆蓋”，即國有資産的監管範圍擴大至包括金融和文化等經營性國有企業在內的整個國資領域。

　　兩年前，這在地方上就已經進行了先行先試，目前已有14個省級國資委監管覆蓋面達80%以上，安徽、四川、江蘇達到或超過90%，北京、天津、上海和重慶4個直轄市實現經營性國有資産全覆蓋監管。

　　此前，地方的先行先試也被業內人士看成是對中央層面國有企業未來實現國資“全覆蓋”的一種倒逼，起到一種自下而上的推動作用，但眼下看來，這種倒逼的效果正在落空。

　　支持國務院國資委實現國資“全覆蓋”的人認為，從國資委成立9年來的實際情況看，國資委有能力對包括金融國有資産在內的所有國有資産進行監管。中國企業研究院首席研究員李錦便是支持者之一。“按照《企業國有資産法》的相關規定，金融企業完全應該納入到國資委體系統一監管，在國資委增設金融司，完善和提高其功能，何必再組建一個‘金融國資委’？”李錦曾撰文指出。

　　此外，國資委還認為，國資監管的這種“全覆蓋”還能實現國有資本在國資系統內的合理流動和有效分配。

　　不過，這一論斷也受到業內人士的質疑。“目前國資委監管的都是産業類企業，主要管理的是股權投資、項目投資，這與金融企業的管理有很大的區別。”北京求是聯合諮詢管理公司董事長安林表示。

　　而另外一個更大的障礙則來自於目前國資委本身定位的模式。國資改革專家、中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬表示：“如果國資委熱衷於與國有獨資集團公司和國有資本經營公司爭奪國有出資企業出資人地位，卻使全國國有資本統一監管者的主體缺位，真的是撿了芝麻丟了西瓜。”

　　先涅槃 再重生

　　儘管國務院國資委並未就此事有過公開表態，不過近日多頭監管格局的形成又再次將以國資委為核心的國資管理體制的敏感話題挑起。

　　在業內人士看來，目前已經到了重新對國資委定位、國有資本監管邊界和方式、國資預算與公共預算的關係這些關乎國資改革方向、敏感又懸而未決的問題進行反思和探索，特別是國資體系內部對出資人權利和監管權力的重新界定。

　　“要想實現上述國資‘全覆蓋’的目標，國資委必須要經歷先‘涅槃’、再‘重生’的過程”，安林説，國資管理體制改革也正是此前他與國務院國資委共同合作研究的課題之一。

　　在他的設計中，未來國有資産管理體制改革的理想模式是國務院國資委首先“鳳凰涅槃”，實現出資人職能和監管職能分離。

　　“也就是説，目前的國資委應該分為兩部分，一部分為企業國有資本投資股份有限公司，另一部分實現監管職能的則為‘中國企監會’。”安林表示，“而且無論是原國資委系統的企業國有資本，還是其他出資人，如金融、煙草、文化、教育等企業國有資本——均為中國企監會的監管對象。”

　　這一設計藍圖近來隨著“金融國資委”提上日程，也開始越來越得到業內的認可。劉紀鵬也多次撰文提出類似的觀點，他還形象地將此稱為“代表團長—教練員—運動員”三位一體的管理體系。

　　具體而言則是，國資委作為國務院的特設機構，充當賽場上中國體育代表團的“團長”，定位於國有資産的監管者，制定規則並監管國家出資企業，通過規劃佈局和國有資本經營預算戰略性地配置國有資本；在團長之下，國有資本經營公司作為國有資本運營機構，充當賽場上的“教練員”。國家出資的實體企業定位於國有資産的具體運營，通過國有資産的經營與管理，實現國有資産的保值增值，充當賽場上的“運動員”。

　　而且他還指出，未來中國的國有企業可分為兩類，一類是財政部門管理的公益類企業，或稱“貴族企業”；另一類是國資部門管理的營利性企業，或稱“平民企業”。

　　“國資委的監管對象為平民企業，監管範圍是國家出資形成的以追求營利為目的的全部國有資本，包括産業類，如各個國有資本經營公司，金融類，如中投公司，和其他符合經營性營利性條件的資産；鐵路等資産可暫時由財政部作為‘貴族’企業在政府公共預算中統籌，待其具備條件時逐步進入國資委監管範圍。”

　　不過安林也指出，基於現階段國資委兼具出資人和監管者兩種職能，且暫時無法分離時，為此未來早期的國資體制改革應採取過渡模式。而待出資人身份與監管者職能分離時機成熟且獨立“監管人”有立法保障之時，再走未來模式，則較為理想。“此過渡模式，是一種在不改變國資委現有組織體制格局情況下所做的改革表現。國資委第一步需要做的就是在其與所出資的國家出資企業之間構造一個或少數幾個履行出資人職責、專門從事企業國有資本投資控股的中間體——控股集團公司，並逐步縮編履行出資人職責部分的機構和崗位，重點做強國有資本監管職責部分，逐步成為一個專業的監管人。”安林説。

　　預算配套

　　除了上述國資委本身定位的變化，目前國資委還亟待需要做的一點即是將國資經營預算管理權拿到手中，全國統一監管者的格局才能形成。

　　目前的狀況是，國資預算由財政部納入政府公共預算統一向人大彙報，這引發了理論和實踐中的眾多問題。

　　“例如在國資預算的實施過程中，財政部代編了中國煙草總公司的國資預算，並將煙草收入的一部分越過國資委直接注入中央企業。”上述國資委人士表示。

　　“財政部規範的主體應該是預算單位國資委，而不應該越過國資委直接對央企進行‘遙控’，這種行為表面上看起來對國家出資的企業沒有什麼影響，但是可能會將國企再次拖入政企不分的處境，而且引發社會對財政補貼，不公平競爭的質疑，目前央企在‘走出去’項目上就受到很多體制性的限制。”他説。

　　為此，國資委希望的是未來能獨立編制國資預算，與公共預算平行。“這種模式就是説國資委擁有獨立賬戶進行預算收支，享有完全的國資預算編制權，並直接向同級人大報告。”

　　他也坦言，目前實現上述目標還有障礙，不過現階段可以參照社保基金預算模式單獨編報的模式。

　　具體來講就是財政部只提出産業發展的大方向，而涉及到中央企業的發展戰略與資本性支出，應由國資委來統籌考慮，並編制央企的國資預算支出，財政部負責的則是預算的匯總與監督。

　　此外，上述國資委人士還透露，目前也在對央企紅利收取比例進行研究。“目前試行的政策主要缺點是收取比例缺乏靈活性，現定的都是固定比例，沒有辦法反映出不同的企業在投資機會和發展前景上的差別，因為未來可能將比例設定為由固定部分和浮動部分共同組成，浮動部分的權重應該考慮到行業特點，例如週期性行業的收益變動性大，可變部分就應該越高。”