十年胎動 存款保險制度亟待出臺

　　職能不限于賠付 大銀行也須加入

　　任曉

　　權威人士表示，在存款保險制度的設計中，應借鑒有限賠付、差別費率和早期糾正機制等國際存款保險制度實踐中較為成熟的做法。應考慮賦予存款保險機構履行職責所必需的職能，包括適度的風險監測和風險處置職能，強化對制度參與各方的激勵和約束。

　　□本報記者 任曉

　　醞釀逾十年之久，存款保險制度出臺的步伐有望加快。

　　中國證券報記者了解到，我國建立存款保險制度的制度框架已基本成型。權威人士表示，在制度設計中，我國應借鑒有限賠付、差別費率和早期糾正機制等國際存款保險制度實踐中較為成熟的做法，應考慮賦予存款保險機構履行職責所必需的職能，包括適度的風險監測和風險處置職能。目前多方已達成共識：存款保險制度是一種強制保險制度，國有大型商業銀行必須加入。

　　專家建議儘快出臺

　　今年1月初召開的第四次全國金融工作會議提出：“要抓緊研究完善存款保險制度方案，擇機出臺並組織實施。”這一表態引發了市場對存款保險制度年內有望推出的猜想。

　　存款保險制度已醞釀逾十年之久。1997年底，中國人民銀行成立了存款保險制度研究課題組，著手研究存款保險制度。2007年初，第三次全國金融工作會議決定推行存款保險制度。2010年初，國務院決意加快建立存款保險制度，由央行&&制定詳細方案。

　　第四次金融工作會議後，央行行長周小川就存款保險制度接受採訪時表示：“目前來看，此前的準備工作大體上都是有效的，需要尋找一個合適的時機，擇機出臺。”

　　專家表示，作為成熟的風險管理制度，存款保險的理念在國際上已是共識。在2008年國際金融危機中，存款保險制度顯示了維護金融穩定的重要作用。

　　國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧介紹，1934年成立的美國聯邦存款保險公司被公認是存款保險制度在全球範圍內發展的起點。此後，全球陸續有100多個國家和地區建立了這項制度。

　　“由於存款保險制度的存在，美國在此次金融危機中儘管有數百家銀行倒閉，但並未發生擠兌現象。”魏加寧表示，從國內看，由於沒有顯性的存款保險制度，導致在處置金融機構破産、重組等問題時存在很大的不確定性，沒有法律可循，存款人的利益得不到法律保障。

　　他表示，從金融安全網建設的角度看，金融安全網有三大支柱，第一是審慎監管者，第二是最後貸款人，第三是以存款保險為主的投資者保護機制。存款保險制度的建立是不可或缺的重要方面。從金融改革的角度看，建立存款保險制度，為銀行業提供一個公平的競爭環境，民營資本才能夠進入，經營不善的金融機構才能夠退出。

　　“打比方説，在建立了存款保險制度後，儲戶將資金放在農信社和工商銀行一樣安全。這一制度將推動中小金融機構的發展。”一位專家表示。

　　“如果不推出存款保險制度，政府始終以自身信用為金融機構經營提供隱性擔保，利率市場化等金融領域的改革的推出也會受到一定程度的制約。”中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇表示。

　　魏加寧認為，2007年前後是存款保險制度推出的最佳時機，但目前也不是最壞時機，應抓緊時間儘快推進。

　　“當前建立存款保險制度確實具有緊迫性。”專家表示，“未來中國經濟的增速將有所降低，資本流入的速度也將減緩，金融體系運行的風險可能增加。隨著金融機構資産規模日益龐大，未來如果出現風險，國家將難以‘兜底’。在宏觀環境相對較好的時期建立這一制度，對防範不確定風險比較有利”。

　　不是“單一付款箱”

　　中國證券報記者了解到，我國建立存款保險制度的制度框架已基本成型，《存款保險條例》也已起草完畢。

　　魏加寧介紹，目前國際上的存款保險制度主要有三種類型：一是“單一付款箱型”，只負責賠付儲戶的存款，這以英國為代表；二是“風險最小化型”，除負責賠付外，還具備對銀行的重組甚至監管等廣泛的功能，這以美國為代表；三是“中間型”，其功能介於前兩者之間，以日本為代表。

　　接受中國證券報記者採訪的業內人士普遍認為，從國際經驗看，“單一付款箱型”被證明是失敗的。魏加寧舉例説，此次金融危機期間，英國的北岩銀行發生了擠兌，説明大家對“單一付款箱型”存款保險制度不放心。許多從“單一付款箱型”起步的國家後來大多轉向“中間型”或“風險最小化型”。

　　郭田勇認為，存款保險制度有處置金融風險、維護金融穩定的職能，也是金融監管體系的重要組成部分。在出資方式上，存款保險機構應當是一家政府全資的公司，不具備商業性質，不以盈利為目的，但應該按照公司化的治理結構運作。商業銀行不應擁有存款保險公司的股份。

　　不過，權威人士透露，本著“穩健、穩健、再穩健”原則，我國應分步推進，首先宣佈建立存款保險制度。央行的設想是按照分步走的原則，先在央行內設一個存款保險基金，其職能設置類似于“中間型”。保險基金由各投保銀行按照存款的一定比例交納，未來再逐步過渡到社會化的存款保險機構。

　　該人士表示：“建立存款保險制度的核心是有防範道德風險的設計，構建有效的金融機構風險處置和市場退出機制，穩定存款信心。在這一制度下，存款人的利益受到切實保護，個別銀行經營不善不會引發連鎖性的銀行信譽危機”。具體而言，在存款保險制度的設計中，應借鑒有限賠付、差別費率和早期糾正機制等國際存款保險制度實踐中較為成熟的做法。應考慮賦予存款保險機構履行職責所必需的職能，包括適度的風險監測和風險處置職能，強化對制度參與各方的激勵和約束。

　　魏加寧建議，應一步到位實行有限賠付。其理由是：全額賠付容易誘發道德風險，弱化市場約束；當前我國並不處於金融危機中，沒有必要實行全額賠付；如果現在實行全額賠付，將來向有限賠付過渡時還要再過一次關。當然，根據現在的情況，在存款保險制度啟動階段可以參考人均GDP、居民收入水平等指標，將限額的水平適當定得高一些，覆蓋面廣一些，將來根據GDP和通貨膨脹的變化再調整。

　　大銀行也須加入

　　國有大型商業銀行是否需加入存款保險一直備受爭議。大銀行“大而不能倒”的特點決定了它們一直擁有國家的隱性擔保，使它們加入存款保險的動力不足。

　　此前有媒體報道稱，存款保險制度將從小銀行開始試點。但中國證券報記者了解到，目前多方已達成共識：存款保險制度是一種強制保險制度，大行必須加入。

　　專家表示，我國5家國有大型商業銀行吸收的存款佔全行業存款的51%，資産質量相對較好，但這是建立在國家多年大力扶持的基礎上。近年來，國家通過注資、剝離不良資産等方式以及稅收減免、再貸款等扶持政策，為支持國有大型商業銀行改革和發展投入了鉅額資金。僅2003年以來，國家就為5家國有大型商業銀行累計剝離了2萬億元左右的不良資産。國有大型商業銀行從國家維護金融穩定的政策中受益非淺。

　　與中小銀行相比，儘管大銀行的總體經營實力相對較強，但並不能説它沒有風險。大銀行尚未經受一個完整經濟週期的考驗，不能完全排除將來出現風險。未來大銀行如果出現風險，顯然不能完全由國家承擔其經營失敗的損失，而應首先尋求市場化的解決機制。從國際經驗看，解決大銀行風險應有三道防線。首先，應考慮由股東吸收其風險損失；其次，存款保險這一市場化的風險解決機制及時介入，穩定市場信心；最後，當市場機制不足以覆蓋風險時，中央銀行可通過及時擴張資産負債表化解風險。在大規模的風險來臨時，存款保險制度雖然不能包打天下，但它能通過市場化的機制防範和疏導風險。存款保險制度發揮作用的關鍵不在於投入多少救助基金，而是切斷風險積累的鏈條，改變風險處置方式。

　　郭田勇表示，從公平性角度看，存款保險制度對銀行提出的保費要求會提高銀行經營成本，大銀行如果不參加存款保險，會使本來就弱勢的小銀行在競爭中處於更不利的地位，促使小銀行冒險經營，更容易引發道德風險，還會給中小企業帶來不利影響。

　　“存款保險制度的核心不在於收取的保費有多少。”分析人士表示，“向金融機構收取保費的數目會很小，對商業銀行的影響可以忽略不計，也不必擔心出現保費不足無錢兌付的情況，問題的關鍵是引入一種新的機制以穩定存款信心，具體的操作可以有多種方式。例如，在存款保險制度下，當農信社的儲戶存款面臨損失時，儲戶可以按照規定在商業銀行兌付，這樣儲戶就不會急於擠兌，從而切斷銀行倒閉的風險傳染鏈條”。

　　有關專家強調，存款保險制度是維護金融穩定的一項基礎性制度安排，在設計時應牢牢守住為存款人提供充分保護和有效防範、化解風險的底線，這是制度發揮作用和保持我國金融業長治久安的基石。