地鐵大緩建

　　全國地鐵負債合計1萬多億元，在宏觀緊縮之時，“建設地鐵簡直像是在沙漠裏建大廈”，首當其衝的是供貨商

　　財新《新世紀》

　　見習記者 吳靜 記者 于寧 王晨 張宇哲

　　“不瞞你説，今天的會議是裁員會。地鐵項目全面延緩，目前我們已經沒有新增的訂單，舊訂單也暫緩執行，對我們的影響很大。”一位前年從高鐵業務轉到城軌領域的內飾供貨商向財新《新世紀》表示。他手中拿著一份上海11號線一期工程中標合同，原定今年追增大約七列車的項目已告推遲，何時能恢復進展無從知曉。

　　感到勢頭不對的，還有城軌整車製造商。“現在的形勢是訂單都在延後，各地政府、業主都缺錢，以前最不缺錢的廣州、深圳、上海，現在都資金緊張。未來兩年，我們的産能利用率恐怕連一半都到不了。”中國南車的一位人士對財新《新世紀》記者稱。城軌整車商在五年快速發展中大力擴張産能，而未來卻將面臨産能過剩的危機。

　　和高鐵一樣，乘著“4萬億”的東風，城市軌道建設近兩年也“大幹快上”，2008年至2009年間政策審批大為寬鬆，放行了28個城市的城軌規劃，至2015年全國共規劃建設96條軌道交通線路，線路總長2500多公里，總投資超過1萬億元。

　　2011年的經濟局勢顯然令城軌的這段“黃金髮展期”難以為繼。銀根與地根的緊縮，使政府融資平臺和土地財政失去了以往的能量，政府主導的基建投資遭受重創。

　　各地城軌投資正處於從高速增長跌落到負增長的拐點。“後續項目落實情況並不理想，七八成項目出現延期。”發改委綜合運輸研究所交通技術發展與規劃研究中心副主任張江宇對財新《新世紀》記者説。他認為，土地出讓金的減少，對地鐵建設資金缺口的影響大約佔15%-20%，“如果這種情況持續兩三年，對地鐵公司將是致命打擊”。

　　“如果信貸環境依舊如此緊縮，我們的資金來源會受到很大影響，建設地鐵簡直像是在沙漠裏建大廈，太難了。”昆明地鐵有限公司投融資部門一位負責人也向財新《新世紀》記者表示。

　　很多業內人士都寄望于貨幣政策在新的開年會轉向適度放鬆，屆時城軌行業又能否迎來新的轉機？

　　“4萬億”後遺症

　　國內各城市對建設地鐵、輕軌等城市軌道交通項目從來不乏熱情，但因其投資成本高、收益少、公益性強，中央政府向來嚴格控制審批關。中國城鐵的這輪發展始於2003年的政策解凍。據財新《新世紀》記者了解，2002年10月召開的一次國務院辦公會議，還強調對各城市地鐵的立項問題進行凍結，主要原因是需要詳細調查國內地鐵建設實際情況。

　　2003年9月，國務院辦公廳出臺《關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(下稱《通知》)，對申報發展地鐵的城市基本條件作了明確規定：地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生産總值達到1000億元以上，城區人口在300萬以上，規劃路線的客流規模達到單項高峰小時3萬人以上。

　　而申報城軌的城市標準則要低於地鐵：地方財政一般預算收入在60億元以上，國內生産總值達到600億元以上，城區人口在150萬人以上，規劃線路客流規模達到單向高峰小時1萬人以上。

　　同時，《通知》規定，原則上城軌交通項目的資本金須達到總投資的40%以上，對社會保障資金有較大缺口、欠發教師及公務員工資、政府投資項目在建規模過大，與其籌資能力明顯不適應的城市，其城軌交通項目不予批准。

　　“雖然政策開始明朗，但從當時的條件看，發改委對地鐵的審批還是卡得非常緊的，當時一些城市就因審批過嚴而遲遲拿不到批文。”曾為多個地鐵項目提供諮詢服務的北京大岳諮詢有限公司總經理金永祥對財新《新世紀》記者表示，“但這一狀況在2009年出現了大逆轉。”

　　2009年4月底，國務院推出新政，降低城市軌道交通、鐵路、商品住房等項目的資本金比例，城軌建設的最低資本金比例調低為25%。發改委基礎産業司原司長王慶雲當時表示，國務院已批和將批的城軌規劃共涉及23個城市，2020年之前投資規模將超1萬億元。

　　“4萬億經濟刺激計劃出臺後，各地政府都爭相上大項目，和高鐵一樣，大量城鐵項目只要具備基本條件就都批了，實際需求是否合理，投資能否落實，這些問題在當時都被弱化了，甚至沒考慮清楚。”一位接近發改委的人士對財新《新世紀》記者説。

　　這位人士告訴財新《新世紀》記者，2009年時，政策審批上放得太猛，審批簡化，不再認真論證；當時信貸寬鬆，貸款也容易。“有些地方政府資本金都沒到位，發改委審批的時候也予以通過，而銀行只要看到政府批文，貸款和擔保條件均予放鬆。”

　　他還透露，當時不少地方對客流量的申報都存在作假行為。是否上城軌項目，是上地鐵還是輕軌，一般都是政府領導拍板決定，與發改委、國土局溝通好，然後根據申報的標準往裏面套數據、報規劃，“更為糟糕的是，規劃很不穩定，一年三改很普遍，比如線路變化、提高造價、增加延長線等” 。

　　在2010年中國(長春)國家交通與城市發展論壇大會上，時任北京市副市長的黃衛曾公開表示，沒有發現哪個城市交通量的預測是靠譜的，更不用談準確了。而中國地鐵諮詢公司總工程師、中國工程院施仲衡院士也在這次論壇上公開批評長沙市，“國務院批的建設規劃是高架，出了市中心以後應採用高架或地面，他們都壓到地下去了，造價一下子高起來了。”

　　中南大學城市軌道交通研究所教授王成立也曾公開表示，長沙市城市客流量稀少的近郊和遠郊也佈置了軌道線，走出地鐵口就是菜地和倉庫，城市中心區地鐵線路里程遠低於外圍區，中心區換乘站數也遠小于外圍區，線網是一張畸形網，竟然通過層層審批得以通過。

　　張江宇認為這輪城軌審批大躍進需要反思，他對財新《新世紀》記者説：“照我們看，很多城市都不該建地鐵，該建的也就北京、上海、天津、深圳、武漢、南京、廣州這類特大城市；瀋陽、太原這類城市建一條輕軌就能滿足客流了；而無錫、寧波、溫州、徐州這樣的城市上BRT(Bus Rapid Transit，快速公交)就行了。”他告訴財新《新世紀》記者，“4萬億那撥審批下的項目，現在看來，地方政府落實的總體情況要推遲，推遲的覆蓋面達到60%至70%，大部分地方投融資都有困難。”

　　“從今年政府宣佈要開通的城市來看，延緩已是不爭的事實。”張江宇對財新《新世紀》記者稱。從發改委綜合運輸研究所提供的資料可見，2011年宣佈開通地鐵的有八個城市，天津的2號線、3號線已有延遲；北京的8號線、9號線從10月推遲到年底才能分段開通；重慶市只有短短的16.5公里的1號線，已經分兩期開通；長春輕軌4號線雖已開通但亦有延誤。按時開通的，只有深圳的五條線路，西安和瀋陽各一條線路。

　　地鐵建設在全國的四面開花，帶來了一系列問題。像2009年動工建設的大連，因是2013年第十二屆全運會承辦城市之一，所有的完工期限都指向2013年5月。大連三面環海，地質地表條件複雜，規劃地鐵每公里造價卻僅為4億元。2011年以來，大連地鐵已發生六起坍塌事故，其中一起事故導致人員傷亡。對此大連地鐵工程指揮部副總指揮彭非解釋稱，由於國內很多城市同時在造地鐵，能承擔施工且有資質的單位不多，這些單位憑資質在不同城市獲取標段，將原有地鐵施工管理人員拆分，導致新組建的項目部缺乏地鐵施工經驗。

　　另據財新《新世紀》記者了解，2011年5月，天津地鐵2號線建國道在區間盾構過程中，由於盾構機的觀察窗被人拆掉，未能及時發現，導致穿越海河時嚴重透水，造成六人死亡事故，這件事直接影響了2號線2011年無法通車。近年來，各地類似事故大有增多之勢，暴露出突飛猛進的城軌建設蘊含著大量的管理、技術等方面的薄弱問題。

　　融資難題日盛

　　城市軌道交通是典型的公共品，主要職責在於地方政府。像地鐵每公里投資約為4億-5億元，一條20公里的地鐵線需要投資100億元左右。“土地收益不好的時候，具體到每一年度的財政投入到位率會有所影響，但是地鐵建設週期有三至五年，其中一兩年財政投入不到位影響不會太大，可以在年度間調整，但若持續減少兩三年，將會有致命影響。”張江宇表示。

　　“從目前的狀況來看，各地土地出讓金明顯下跌，2012年又是地方政府融資平臺還債高峰期，到時候資金問題會更突出。”北京一位基金分析師向財新《新世紀》記者表示。

　　金永祥也對地鐵未來的融資問題表示擔憂，“地方未來要面臨的是不可持續的問題。全國地鐵加起來負債1萬多億元，從宏觀講壓力很大。”

　　目前從各地的投資情況看，地方政府在項目資本金的出資約佔40%-50%，來自財政出資、土地注資等，其他則主要是銀行貸款。北京、上海、重慶等少數城市也嘗試發行企業債、設備融資租賃、信託、保險債權計劃等，但股權多元化的嘗試非常少，即使是在這方面嘗試最早的北京地鐵，也是以政府承諾補貼不虧損為前提而引入的香港地鐵，而其他股東則主要是首創、城建集團、中鐵電氣化局這樣的國企參與——畢竟這類機構對回報率要求不高，而真正的機構投資者、民間投資則尚未進入。

　　2005年北京地鐵4號線採用公私合作(PPP)模式，其項目設計概算153億元，約107億元的土建工程投資由北京市基礎設施投資有限公司(下稱京投公司)下屬的4號線公司來完成；在約46億元的機電設備(車輛、信號、自動售檢票系統等)投資中引入外資，由“港鐵-首創聯合體”組建的京港地鐵公司來完成，其中香港地鐵佔49%的股份。

　　京投公司一位參與項目融資的人士向財新《新世紀》記者表示，北京市做了許多積極嘗試，但這一經驗難以向全國推廣。他認為，“最重要的是缺少社會資本進入的財務模型和投融資方式，缺少一整套科學合理可操作的模式，公共事業往往是虧損的，但社會資本要追求利潤，如果對回報沒有明確的模式，社會資本就無法追求自己的利益。”

　　北京未來五年的地鐵總投資為1677億元，資金壓力仍然很大。目前京投公司已經實現了多家子公司的股權多元化——但這並非真正社會化的股權多元——京投公司自身在6、7、8、14、15號線及大興、房山、亦莊、昌平這些線路的股權比例降至20%-39%，甚至低於10%，其餘股份由北京市及區縣政府聯手投入。北京市政府每年向京投公司出資100億元，此外還有132億元是15個區縣出，但由於區縣財政收入有限，資本金到位情況欠佳。

　　北京採取按人次而非里程計算的2元固定票價，每年政府補貼力度很大。北京市政府承諾，2008年-2015年每年100億元專項建設資金，2016年-2035年每年安排60億-100億元用於還本付息。但是從2007年動工的9號線進展緩慢等跡象看，資金壓力猶存。讓業內擔憂的是，今年北京土地出讓金或降兩成，對政府投資會産生影響。

　　一般來講，票價的支持只能佔全部地鐵投資的10%—30%，其他主要靠土地出讓收益支持。據中國指數研究院監測，今年1月-11月主要城市的土地出讓金下降10%-20%，而南京、無錫的降幅則達到32%、38%。

　　目前，北京、上海、深圳等地鐵公司主要的市場化融資方式是發債，而發債需要滿足一定的盈利條件，京投公司的收益則主要來自其收購的銀泰地産，此外各家公司也都要靠政府補貼來彌補運營虧損，目前全國只有極少數地鐵線能靠自身運營盈利。

　　張江宇亦表示，各地報發改委審批和最終投下去的錢相差很大。“在建設過程中，國內地鐵都是邊建設邊修改標準，有的報上去高架路線是為了省錢，但實際上都是在地下挖隧道。”

　　業內人士分析，相對於輕軌，地方政府更青睞于地鐵，主要原因還是地鐵不佔用地，但現在房地産市場萎靡，很多地方出現土地流拍，地方政府資金更加緊張。而捆綁土地的“香港模式”在內地也難以成功，因為香港從設計之初就有捆綁發展的規劃，而內地的地鐵要通過已經建好的繁華地帶，未開發的土地極少且拆遷成本昂貴，即使是環城的新線，沿線土地開發也有利益劃分問題，誰願意讓地鐵公司來主導土地出讓呢？即使地鐵公司做一級開發，也要自己融資來解決拆遷的資金問題。

　　國家開發銀行(下稱國開行)對地鐵公司貸款最早、規模最大。截至2010年3月底，城市軌道交通項目累計承諾中長期貸款3450億元，表外貸款1350億元，共涉及23個城市的60多個項目。國開行貸款評審委員會一位專家對財新《新世紀》記者表示：“這兩年地鐵貸款增長比較快。考慮到未來地面交通的擁擠程度，地鐵需要建設，但地方要有財政實力才行，要量力而行，運量和資金要平衡。北京財政收入以每年20%-30%的速度增長，對地鐵運行的補貼還可以持續，其他城市不一定能達到。一窩蜂上項目就一定會出問題。”

　　國開行湖北分行的一位副行長坦承，今年受制于宏觀調控，資金有點跟不上，所以現在放緩審批速度，開工速度也在減緩。前幾年開工項目不少，明年如果對地鐵項目沒有定量寬鬆政策，資金還是會跟不上。但地鐵還是地方政府最大的民生工程和基礎設施項目，排在地方建設清單的前列，是資金必須首先保證的項目。

　　國開行也提出地鐵運營管理的問題，地鐵獨家經營，條塊分割，缺少競爭，不利於運營效率和服務水平的提高。應建立專業化經營團隊，開放相關運營服務市場，形成專業化經營和適度競爭格局。

　　而一位熟悉地鐵融資的人士對財新《新世紀》記者表示，對城軌融資市場化的重視程度和政府政策息息相關。2001年前後流動性緊張，政府主動性比較強，積極尋找市場化方案，而此後三四年，流動性變得充裕，貸款容易且成本低，政府對市場化融資的考慮就少了——城軌融資始終沒有解決機制問題。

　　“這是過去兩年的市場心理，大家預期到低成本的錢未來肯定會被卡死，就趕緊搶上項目。現在果然錢不好弄了，但大家還沒回過神來，還在觀望銀行信貸放鬆。可能再過一年半載，社會化融資將被重提日程。”金永祥表示。

　　産能過剩隱憂

　　中國南車和中國北車是國內城軌整車生産的兩家龍頭企業，在高鐵投資放緩的大背景下，城軌車輛的發展成為公司多元化發展的看點。就在半年前，兩家公司仍對城軌市場持樂觀預期，認為到2015年，全國運營總里程可達3000公里-3500公里；但時至今年第四季度，城軌車輛的産能過剩隱憂已開始浮現。

　　2005年以來，南北車的産能增長迅速。2005年南車的城軌車輛産能為310輛，2006年、2007年增加到440輛、520輛，銷量與産能的比例為60%-70%。2007年南車獲得了1584輛城軌地鐵車輛的生産合同，合同金額總計120億元。而北車的長客是單一車廠中城軌車輛産能最大的。2010年北車城軌地鐵車輛收入為51.63億元，比2009年的22.30億元增長了131.55%，新訂單大超往年。在此樂觀情緒下，近兩年南北車均加大了城軌生産基地的投資力度。

　　但2011年的調整卻不期而至。和2010年城軌車輛同比快速增長相比，今年兩家公司城軌車輛收入同比增長放緩，北車城軌車輛收入增長率僅為8.34%，而同期南車的數據下降16.22%，南車對此解釋是訂單交付不均衡所致。

　　南北車內部已開始擔憂産能過剩問題。南車城軌車輛部門的一位人士認為，未來兩年都將非常困難，最大的問題是産能過剩。整個南車軌道交通機車産能應該在3000輛以上，但今年新增的訂單卻不過1000輛。“今年各地地鐵都完成了一輪比較大的車輛更新。北京一號線車輛更新了，上海新線的車輛陸續投産，昆明、杭州、瀋陽、重慶的新車都在按計劃下線，這是審批解凍後的最後一輪高潮。這一輪高潮過後，訂單將要少很多。”

　　據財新《新世紀》記者了解，現在各地的一期工程完工以後，二期工程將難以跟上，因為發改委也在控制審批時間。例如，成都、西安、瀋陽，明年各自的2號線開通以後，可能連續三到四年內都不會再有新線路開通。發改委基本上對各地的一期工程只批了兩條線路(即通常是南北、東西的十字線)，而各地規劃中的多條地鐵線則尚未批准。

　　據悉，2010年昆明、合肥、貴陽三地的城軌規劃獲得國務院批准，而2011年並未再批新的城市規劃。