財政部日前印發《2011年地方政府自行發債試點辦法》，推出地方政府債發行的新做法，它給地方政府提供了熟悉債券市場的機會，也顯現出財政體制改革的新動向。但筆者認為，地方政府債實現完全自主發行尚需多個前提，目前應謹慎推出。

　　預示政府債務改革意向

　　此次試點“自行發債”並不是完全的自主發行，而是很小範圍的事務性操作試驗。因為發行規模仍舊由中央管控，在國務院批准的發債規模限額內由地方政府自行組織發行；債券形式和結構統一規定為記賬式固定利率附息債券，對期限和期限結構也均有明確規定；發行利率也規定統一“以新發國債發行利率及市場利率為定價基準，採用單一利率發債定價機制確定”；還本付息的管理由財政部統一管理，而不是地方政府自行管理。

　　由此可以看出，試點實質上只是給予地方政府在選擇承銷團、具體組織發行的事務性過程的實施權。但從財政部包辦一切，到讓地方政府自行發債，則有利於地方政府學習和熟悉發債的事務性技術，為向地方政府完全自主發債過渡做準備。

　　從試點範圍看，所限四省市均為經濟較發達的地區。但由財政部代為管理還本付息，説明中央政府對地方政府的管理還不敢完全放手，對風險猶存顧慮。但代為管理還本付息是否意味著中央政府的擔保，從嚴格意義上來看是不能肯定的。如果是擔保，從法律上、從發行的文件上，都必須有擔保的明確承諾和説明，而從我國政府運行管理的體制情況看，所試點自行發行的地方債，實際上與中央代發並無差異，因此在實質上也不能得出與預算法等現行法規矛盾的結論。

　　當然，儘管此次試點辦法距離地方政府完全自主發債還相去甚遠，但它已預示著進一步進行政府債務管理和財政改革的意向。

　　完全自主發債應謹慎推出

　　要實現地方政府債的完全自主發行，還有很長一段路要走，目前階段應謹慎推出。坦率而言，要實現完全的自主發行和管理，尚需建立一整套完整的制度和法規安排，從發債流程、發債規模確定的技術性標準、承銷商選擇等各個方面，做出詳細規定。需要解決的重點或關鍵環節至少包括：

　　預算管理和債務綜合管理。預算的産生程序，是需要預算法、地方財政和預算管理制度進行改革和完善後才能實現的。也就是説，究竟怎樣才能實現預算的硬約束，必須有完善的技術措施，有完整的法律框架，有完備的治理結構和機制。建立和實現預算硬約束，關鍵在於對地方政府首長任期內考核指標的量化及相應的風險評估。應細化和量化地方債務和財政狀況的綜合評估標準，作為發債管理的依據。應建立幾個約束：一是總債務規模、發債規模、負債率的約束；二是債務資金項目化管理約束，嚴控甚至禁止無指定用途的負債和發債。

　　信息詳盡公開披露。地方政府債面向投資人發行，無論是公開還是私募發行，都必須信守誠信原則和信息披露規則。地方財政的信息完備性，是一個基礎性的工程，也是一個公開化、透明化的過程。沒有地方財政信息的完全公開或相關信息的披露，就不可能進行風險判斷，就不可能有市場化的完全自主發行。地方政府財政與債務信息的詳盡、持續、規範披露，是地方政府債完全自主發行的一個必要前提。

　　但地方政府財政信息的粗略和不透明，也是一個需要下大決心、花大力氣、用大動作才能解決的問題。地方政府財政和債務信息不完備、不完全透明，是外界和市場對其債務數據有種種推測甚至臆斷的原因，是形成市場風險的根源。放不放手讓地方政府自主發債的關鍵前提，是能不能、有沒有勇氣從體制機制上徹底解決地方政府財政信息詳細透明問題。

　　建立地方政府信用評級。不同地方政府的財政狀況和抗風險能力不同，不同時期的地方政府的財政狀況和風險狀態也有不同，因此對每一隻完全自主發行的地方政府債券不能不進行信用評級，否則投資者無法在風險和價格上進行判斷。即使不進行第三方獨立評級，投資人也要進行內部評級。對於地方政府的信用評級而言，一是信息不足，二是國內尚未有一家獨立專業機構建立起一套為市場所認同的信用評級體系。預計未來1-2年，這個評級體系和辦法仍難以推出。即便投資者有一個自己的評價標準，甚至大型投資機構可能會有內部評級方法，但不能不看到這一技術的障礙，將阻礙地方債完全自主發行。

　　建立地方政府債務風險管制機制。建立什麼樣的風險預警機制？是否允許建立滾動償債機制？作為政府避免債務償付風險的重要機制，以債還債的機制是否需要建立？累加的政府債務與通貨膨脹控制之間的關係如何把握？地方債務危機的處置機制，包括中央政府擔保、代償付，或者折比償還、延期償還等等，都應當有一套規則事先進行規範。

　　發行程序管理的規範。包括發行主體資格標準、承銷商選擇的標準、利率的定價機制、銷售和認購規則、轉讓或交易及質押抵押、本息償付、發行失敗處置等等方面，都需要事先制定明確的規範。

　　地方政府融資平臺公司及其債務理順完畢。在由地方政府融資平臺公司形成的巨大債務尚未理清理順，平臺公司清理和規範尚未完成的情況下，給予地方政府完全自主發債權，有可能形成舊債未清新債又至的局面，不利於風險防控。

　　時機選擇。從當前財政經濟狀況來看，也不是推出地方政府完全自主發債的最佳時機。推出地方政府完全自主發債，既要考慮體制理順、法規健全、機制完善等前提，還要考慮具體的經濟、財政金融狀況的時機選擇。地方政府完全自主發債，應當選擇經濟處於一個良好穩定的週期階段。地方政府完全自主獨立發債，不可在為了解決經濟和財政危機時推出，否則將有可能重蹈覆轍。