宋堯

　　時值9月，國土資源部的建設用地供應又到了瓶頸期。

　　本報獲得的一份國土部執法監察局報告顯示，進入七八月，東、中部地區違法違規用地急劇上升，違法用地反彈的原因是1-8月，全國計劃指標安排使用已佔全年80%以上，其中12個省已將全年的計劃指標使用殆盡。“指標和違法是成反比的，用地指標給的多，違法用地量就少，這是不爭的事實。”一位西南地區國土官員表示。

　　雖然從國土部的角度來看，今年分解到各省的新增建設用地指標並不少。“670萬畝的計劃量相比2010年增長了30萬畝，是近幾年來的一個供應高峰。”國土部人士表示，但這仍然滿足不了地方政府的需求。

　　據本報了解，國土部目前正會商其他部委，考慮對今年的新增建設用地指標“適當增加”，不僅如此，一個在更長時間段裏對用地指標進行統籌的計劃正在進行中，“合理調整新增建設用地投放時序”是其主要內容之一。這意味著，國土部可能會把今後幾年部分建設用地指標挪到“十二五”初期使用。

　　8個月用完八成

　　土地不夠用，遠遠不夠用！根據國土資源部規劃司掌握的數據，1-8月，全國計劃指標安排使用已佔全年80%以上，而其中有17個省的指標使用率達到了90%，其中又有12個省已將全年的計劃指標使用殆盡。

　　指標用完之後，各省便開始向國土資源部繼續申請指標。知情人士透露，目前已有28個省提出了追加用地計劃指標申請，而總量已合計超過了400萬畝，這相當於已下髮指標的三分之二。

　　省級政府向國土部要指標，而下面各市縣也在向省裏要指標。以湖北省為例，年初湖北省國土廳將全省用地指標的70%分解到了各個市縣，留下了30%，約3500公頃作調劑用。但最近幾個月卻為這些指標的分解頭痛不已，各市縣都瞄準這3500公頃指標給省裏寫報告討要，合計需求達到了14000多公頃。

　　指標要不到怎麼辦？那就只好違法用地了。

　　國土部執法監察局上半年還能收到一份形勢不錯的報告，只有西部地區的違法用地相比2010年同期在上升，東中部都呈下降的趨勢，但轉眼兩個月就風雲突變，違法用地的報告幾乎沒法看了——東部上漲14.2%，西部上漲11.2%，形勢逆轉。

　　在對用地需求居高不下，違法用地反彈迅速進行分析時，國土部還是將原因歸結于各地對資源路徑依賴的發展模式。還有兩個非常重要的原因是，2008年時為應對國際金融危機擴大投資而影響至今的“翹尾”效應，“十二五”開局年，各地領導層調整帶來的“換屆”效應。

　　例如，2011年上半年，江蘇、安徽、江西三省GDP增長都相比2010年同期放慢，下降幅度分別為3.1%、2%、1.4%，但固定資産投資增速卻依舊居高不下，基本與上年同期持平或略有上升。在以投資拉動為主的增長模式下，三省大批重大基礎設施建設項目、重點産業項目集中落地或正待開工。

　　地方政府進位趕超的發展壓力和求快求大的政績取向，被一些國土官員認為是當前用地嚴峻形勢的根源。在這種發展的衝動下，是對土地資源的低效利用。國土部的一份統計顯示，全國工業用地容積率僅為0.3~0.6。2010年，全國工業用地産出率較高的上海，其産出水平僅為13.75億元每平方公里，僅為上世紀80年代紐約和東京的 32.7%和14.6%。

　　未來指標騰挪術

　　“這(土地指標消費過快)就是一個客觀事實。”一位地方國土廳廳長表示，單靠國土資源部無法解決的問題，他們能做的，只是想盡各種辦法調節。“控制增量、盤活存量”是國土部一貫的主張，但經過過去幾年的執行，這一政策的執行空間也已快被壓縮殆盡，閒置土地明顯減少，各地不得不寄託于用地增量。“能解決的早就解決了，現在的每一塊(閒置地)後面都有故事。”北京國土官員認為，按照現有的辦法處理閒置用地已經非常困難，三角債、用地企業員工安置等問題比比皆是。根據國土資源部近期的一份報告，在對18個省一次清查中發現各類土地違規貸款便達到了747億元的總額度。“這種地你可以沒收，可以罰款，但罰完之後社會矛盾就出來了。”因此，地方國土官員希望國土部給出政策，允許政府通過支付用地企業成本的方式將一部分閒置土地重新利用起來，而且辦法要靈活些。

　　不過在地方增長模式短期無法扭轉，而閒置土地等後備資源清理空間又有限的情況下，國土部只能通過追加指標的方式來緩解各地的需求壓力。“最近我們還在會商有關部門適當增加指標，報國務院批准後分解落實。”前述國土部官員表示。

　　不僅如此，一個在更長時間段裏對用地指標進行統籌的計劃正在進行中。該官員表示，“我們將會同發展改革委，在嚴格控制佔用耕地、節約集約用地的前提下，合理調整新增建設用地投放時序，適度增加‘十二五’初期年度新增建設用地計劃指標”。

　　“合理調整新增建設用地投放時序的意思是，國土部可能將會把今後幾年的一部分建設用地指標挪到‘十二五’初期使用。”國土資源部下屬中國土地勘測規劃院的一位專家對記者這樣解讀。還有專家預估，當前用地緊張的狀況將持續十餘年，此後將轉入以存量消化為主的階段。

　　但即使這樣，指標的增加也將非常有限。“一些區域土地開發強度已經達到20%~30%，甚至更高，繼續擴大建設用地，資源環境承載能力不允許。”前述國土資源部官員稱，在現行資源管理模式下，部分地區已經陷入“發展缺規劃空間，用地缺計劃指標，補充缺後備資源”的困境，不得不轉變的時候已經到了。