詳解主體功能區

主編：熊曼琳 編導：趙晟 攝像：白羽

    晚上好，歡迎收看《經濟半小時》。在談到對於我們這個國家的認知，小學課本上就説中國是一個地大物博的國家，但是對於一個有著13億人口的國家來説，這個説法經不起嚴格的推敲。尤其是在地域的發展上，我們越來越發現中國的地域差別實際上非常大。當東南沿海經濟高速發展的時候，西北偏遠地區的發展還比較滯後；有的地方是適合人居的天堂，也有的地方自然條件惡劣，根本就不適合人類居住。如何消除這種巨大的不平衡？前不久，國務院發佈了《全國主體功能區規劃》。將中國的國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。每一個主體功能區都有了明確的定位和未來的開發方向。這是一部什麼樣的功能區劃？為什麼要設立主體功能區？我們先去廣西省一個貧困山區去看一下。

    畫面上的這個看起來有些靦腆女孩叫譚艷瓊，今年11歲，上小學四年級。家住廣西省都安縣龍灣鄉尚三村加龍屯。小艷瓊住的這個屯子一共有8戶人家，大部分人家住的是這樣的木板房。在地裏，我們碰巧遇到了正在幹農活的譚艷瓊的父親譚茂周。

    譚茂周 譚艷瓊的父親

    譚茂周：我家裏有兩畝多地。

    記者：兩畝地是吧？

    譚茂周：恩，兩畝地。

    記者：都種的什麼？|

    譚茂周：都是種玉米了。

    記者：都是玉米嗎？

    譚茂周：恩只種玉米，種別的也不成。我們大頭山都是石頭，你看

    記者：全是石頭嗎？

    譚茂周：恩，全是石頭。

    記者：夠一家人吃嗎，兩畝地？

    譚茂周：不夠

    從這裡放眼望去，滿山遍野都是這樣的石頭，而譚艷瓊家的兩畝玉米地被這些石頭分割的七零八落，土地在這裡是最金貴的東西，再加上氣候乾旱，每年的玉米收成也不好。

    王秀映 譚艷瓊的媽媽

    王秀映：一年乾旱多了，有三分之一都這麼小。

    記者：年成好的拿出去賣嗎？

    王秀映：不能賣的，都不夠自己吃的。

    記者了解到，小艷瓊一家所在的都安全縣耕地面積只有52.8萬畝，農民人均耕地不足0.4畝，而像這樣“碗一塊瓢一塊”的山窩石縫地就有25萬畝，加上土層薄，所以糧食的産量非常低。一日三餐，小艷瓊的一家吃的都是玉米粥，而葷菜平時更是一兩個月也難得吃一次。

    記者：有沒有想吃肉的時候？

    譚艷瓊：有。

    記者：為什麼沒有告訴爸爸和媽媽？

    譚艷瓊:我不想告訴。

    記者：為什麼不想告訴他們？

    譚艷瓊:我怕他們覺得心疼我。

    對於小艷瓊來説，淩晨四點半的早飯是一天當中最重要的，因為吃過這頓早飯之後，她就要走將近三個小時的山路去自己的學校。

    記者：平時每天都那麼早出門嗎？

    譚艷瓊:是。

    記者：要是到冬天的時候怎麼辦？天更黑？

    譚艷瓊:拿著手電筒。

    我們眼前的這條路是屯裏通往外面的唯一的一條路，如果不打燈的話，幾乎是伸手不見五指。路的寬度只有7、80公分，坑坑洼洼、非常不好走，兩邊沒有任何扶手，而旁邊就是山崖，一不小心就有摔到山崖下的危險。

    記者：你一個人走這條山路，天那麼黑，害怕不害怕？

    譚艷瓊:不害怕，習慣了。

    有時走累了，小艷瓊偶爾也會蹲在馬路邊歇歇腳。

    譚艷瓊:不累 呵呵

    記者：真不累假不累？

    譚艷瓊:假不累。

    在小艷瓊的這個作文本中，我們看到她在一篇作文中寫道：希望家裏的土地能多一些，山裏的路能好走一些。

    譚艷瓊:就是因為沒有路，所以我想象有路。

    小艷瓊希望家裏的土地多一些、山路好走一些，自己家的生活就可以出現好轉，但是廣西社科院狀學研究中心研究員李甫春卻告訴記者，在當地流傳著這樣一句民謠，“都安想翻身，除非石頭變成金”，對於像小艷瓊家的情況，簡單的增加土地和修路已經不是改變他們生活的根本辦法，必須對生活在大山裏的居民實行搬遷。

    李甫春 廣西社會科學研究院壯學研究中心研究員

    李甫春：最好是把他們搬出來，搬遷到他們具有發展條件的地方。

    李甫春説，世界銀行、聯合國糧農組織等多家機構都曾經來到都安進行過調查，得出的結論是這裡是“除了沙漠以外最不適合人類居住的地區”。

    許正中 中國公共經濟研究會秘書長

    許正中：像這樣的地區我們得重新考量，我們要轉變，就是這些地區不適宜人類生存的生活，他都要撤退。

    許正中，中國公共經濟研究會秘書長，他告訴記者，除了像小艷瓊家這種本身自然條件不適宜人類居住的環境之外，由於近年來許多地區為了發展經濟而對自然資源實行了過度開發，極大地破壞了當地老百姓的生存環境，並使得我國原本就只有40%適合人類居住的國土面積受到人為的威脅，因此，國家正在根據不同區域的實際資源環境承載能力和發展潛力，統籌謀劃未來人口分佈和經濟佈局，2011年6月初，《全國主體功能區規劃》正式發佈，具體細化出了與我國人口、經濟、資源環境相協調的新的空間開發格局。

    楊偉民 中央財經領導小組辦公室副主任

    楊偉民：現在空間結構已經出現一定的問題了，為了防止空間機構出現更多的問題，所以必須要提前進行部署。

    楊偉民，中央財經領導小組辦公室副主任，主體功能區規劃主要倡導者和推動者，他告訴記者，根據《全國主體功能區規劃》，我國的國土空間將被劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區四類，不同開發區內的地區，未來將實行有區別的因地制宜的發展政策和政府考核體系，如此一來，不但使得我國的國體空間得到合理和有效的利用，還將把一個生態的、可持續發展的家園留給我們的子孫萬代。

    楊偉民：為了我們國家經濟更發達，人民更富裕，區域更協調，但同時還有一句話，為了給我們子孫留下天更藍，地更綠，水更清的家園，所以要推進主體功能區。

    譚艷玲一家人的貧困給我留下了深刻的印象，惡劣的生存環境讓他們的生活異常艱難。和出生在一些富庶之地的人相比，那裏的人們像是陷入了生命的魔咒。談不上發展、更談不上富裕。唯一的出路就是離開這個本來就不適合人類居住的地方。這也正是《全國主體功能區規劃》要著力解決的事情。在這個規劃中，優化開發、重點開發和禁止開發我們都能夠理解，唯有限制開發這個功能區，引發了廣泛的關注和討論。要生存還要限制開發，這二者之間的矛盾如何解決呢？ 廣西忻城就位於這個看似矛盾的區域中。

    忻城縣地處廣西中部，紅水河下游，縣內岩石遍佈、山風林立，屬於典型的喀斯特地形地貌。由於特殊的地理環境，耕地稀缺一直是這裡農民的一塊心病。黃紹敏是忻城縣思練鎮廠上村廠二屯的農民，記者在地裏見到他的時候，他正在為自己一地落秧的莊稼而發愁。

    黃紹敏 廣西忻城縣練鎮廠上村村民

    黃紹敏：你看，這個玉米是這樣子，都是這種，現在還沒有成熟，都要不了了，這種玉米就爛了。

    黃紹敏告訴記者，自己一家老小四口人都要靠眼前的這幾壟地來養活，可是就在前幾天，廣西突降大雨，低窪的地勢是這裡變成了一片汪洋，自己辛辛苦苦種的莊稼也在這場大雨中毀於一旦。

    黃紹敏：那個時候我就説我一看那個水，我就不知道怎麼辦，都沒有辦法。

    莫崇勝 廣西忻城縣發展和改革局局長

    莫崇勝：基本上每一年都受一到兩次洪水的浸泡，一泡就是顆粒無收，我們看到地裏面，糧食還沒有成熟，就像玉米還沒有熟就要收回來，這個時候只能夠喂雞、豬，牲畜用的東西，人根本無法吃。

    莫崇勝告訴記者，由於在忻城縣像這裡這樣平坦的土地實在太少，這塊不到100畝的地種的是周邊四個屯子1000多人的口糧，可這場大雨毀了地裏所有的收成，也幾乎斷了黃紹敏一家的生計。

    記者：這個能吃多長時間？

    黃紹敏：如果煮粥大概能到11月份。

    記者：能吃到11月份。那之後怎麼辦啊？

    黃紹敏：之後不知道了

    黃紹敏告訴記者，其實從前他家在這附近的山上有很多耕地，每年也會有兩三千元穩定的收入，但是自從2002年國家實行退耕還林政策以來，山上就不讓種地了和放牧了，雖然每年會拿到兩千多元的退耕還林補貼，但是近幾年來物價上漲得實在太厲害了，同樣的兩三千元已經無法負擔起現在的家庭支出。為了生計，同村的許多青壯年都出去打工了，而自己因為要照顧年幼的孩子和生病的老人只能留在家裏守著這幾壟地，而這塊幾乎是十年九泡的土地使得他家幾乎年年都會面臨斷糧的問題。

    黃紹敏：沒有收入了，一點都沒有了，什麼都沒有了今年，就靠政府那點補貼了。

    採訪中記者了解到，靠山吃山一直是忻城人祖祖輩輩傳下來的生活習慣，也正因為過度開墾放牧，忻城周邊的山峰曾經全是光禿禿的一片，全縣石漠化面積佔到了全縣土地面積的46.4%。連綿的“石魔”讓忻城山區人民陷入了“看山山光、看水水荒”的惡劣環境。

    村民：山全部是光禿禿的。老鼠過去是公是母一看就知道了

    2002年，國家開始實行退耕還林政策，農民不允許到山上耕種、放牧，光禿禿的石山又逐漸長滿了茂盛的植被。但與此同時，由於失去了土地這一收入來源，許多農民開始紛紛自謀出路。但這其中，不乏許多像黃紹敏一樣的家庭，至今還未找到合適的營生。

    謝大林 忻城縣縣委書記

    謝大林：他的耕地減少，因為主要是靠耕地來增加收入，這個減少了，肯定他的收入是減少了

    謝大林，忻城縣縣委書記，他告訴記者，忻城縣作為國家重點生態保護區是典型的國定貧困縣，如何提高老百姓的收入是他即將面臨的最大難題。由於特殊的地理環境，政府無力為這些失去耕地的農民找到新的土地，因此許多農民紛紛選擇外出打工增加收入。但謝大林認為，這對於忻城縣來説並不是長久之計，如果能依靠本縣自身的經濟發展來吸收這些勞動力是最好的事情，但是，在《主體功能區規劃》中，作為限制開發區的忻城的未來工業發展前景並不明朗。

    謝大林：我們主體功能區劃分以後，我們是屬於限制開發區，限制開發區以後裏面高強度的工業是不給做的。

    當記者來到廣西工貿合營忻城鐵合金廠時，廠區已經空空蕩蕩，只剩下廢棄的鍋爐和破舊的廠房。

    樊漢強 廣西工貿合營忻城鐵合金廠廠長

    記者：咱們這個廠是什麼時候關的？

    樊漢強：去年九月份。

    記者：為什麼關了？

    樊漢強：因為響應國家的節能減排，停下來了。

    記者了解到，忻城鐵合金廠曾經是忻城縣的支柱企業，原有職工180多人，年産值3000萬左右，然而就在去年，國家實行節能減排政策，對高污染高耗能的企業實行關停並轉，而這家工廠的各項指標環評都高於國家規定的要求，屬於雙高企業，所以只好關門了。

    樊漢強：一直關著了，不能生産了。。

    謝大林：我們限制開發區落實以後，它是不能生産的，現在也不能生産，以後也不能再生産，也不能再引進類似的企業來生産，來落戶了。

    謝大林告訴記者，忻城作為限制開發區和重點生態保護區，未來工業的發展將受到很大程度的限制，許多像鐵合金廠一樣的高污染高耗能的企業將不得不面臨整改或關停，忻城也將錯過許多發展工業産業的機會，如本來想引進的兩家珠三角地區淘汰的錳礦廠的計劃只能擱淺，而這對於一個年財政收入只有三個億的縣政府來説無疑是一筆不小的損失。

    謝大林：比如説我們錳的加工，比如説我們鐵合金的加工，這兩大塊以後是不能辦這個企業的，不能辦這個企業按照我們預計算了一下可能要減少一個億的稅收，影響一個億的稅收

    謝大林説，當時由於考慮到全縣經濟的發展，起初他也曾猶豫過是否該讓忻城加入到限制開發區，但經過再三考量，他發現這二者其實並不矛盾，於是才下了決心，而這一決定，也讓許多人頗感意外。

    謝大林：我覺得開始的時候有壓力，我們班子討論的時候，有人贊成，有人不贊成，後來我們覺得還是要做。

    面對眼下的産業轉移，承接東部發達地區的高耗能高污染企業往往是西部發展經濟的重要手段，雖然犧牲了環境，但是能換來財政收入的增加。成為限制發展區域就意味著這些産業將被拒之門外，立竿見影的事情就是財政收入減少。這對於本來就不富裕的忻州來説是非常大的挑戰。當地縣委書記説剛開始的時候也難以接受，但後來又覺得是一件好事，這種轉變是如何發生的呢？

    在《全國主體功能區規劃》中，限制開發區域是指資源承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好，並關係到全國或較大區域範圍生態安全的區域。對於這樣的區域，恢復生態、保護環境被列為非常重要的高度。但要完成這樣的目標就要減少人類活動對於環境的破壞。在上面的節目中我們看到，加入限制發展區域讓忻州縣委書記思想鬥爭了很久。但是現在他發現在限制開發區域，實際上也有很多文章可以做。

    謝大林：不考核我們的GDP，不考核我們的工業

    原來，作為以生態保護為主要目標的限制開發區，忻城縣雖然受到了很多經濟發展上的制約，但同時國家對於忻城縣政府的政績考核機制也發生了變化，由原來的以GDP為主的考核指標，轉為以生態指標為主，政績考核方式的轉變在給地方政府提出新的考驗的同時也給地方發展提供了新的機會。

    謝大林：忻城縣我們是實行是1000分制，裏面其中有個生態建設，以前沒有這個分數，但是分數在財政收入，分數在工業産值，分數在GDP。

    記者：現在GDP的分數減少了嗎？

    謝大林：減少了。像我們的經濟建設裏面，像我們是355分，如果是其它的，就要增加480分，所以光是從這裡我們就減少了130分。就把生態的分取代了經濟分，這個是我們壓力是小了。

    記者：去年這一年的考核，去年的成績單怎麼樣？

    謝大林：去年我們是得了一等獎，像以前我們考核GDP的時候我們從來都不得一等獎，現在我們得分數還是比其它縣高，所以我們得了一等獎，這個對生態建設很好。

    謝大林認為，忻城由於受到自然條件的制約，很難形成大規模的傳統農業以及工業産業，而像錳礦廠等資源型的企業雖然一時間可以迅速當地的GDP産值以及政府的財政收入，但是總會面臨資源開採枯竭的時候，並不具備發展的可持續性，還會對當地的自然環境造成破壞，因此減緩這一類工業企業的生産勢在必行。那麼，在保護生態的同時，當地的經濟如何才能發展呢？中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民告訴記者，國家正在制定一系列的相關措施，以給與限制發展區地區一定的經濟援助。

    楊偉民：財政部已經正在會同環境保護部，在制定一個重點生態功能區，改革財政轉移支付以後，它生態保護這樣一種獎懲的一種機制。如果你保護好，我下一年可以多給你。但是你如果保護不好，下一年我要扣減你的轉移支付。

    楊偉民告訴記者，新的政績考核機制不但是對地方發展各項指標與數據的考核，同樣也是對地方政府創新能力的考核，雖然通過國家的補貼可以彌補一些地方財政收入的不足，但要想從根本上提高當地老百姓的收入，必須靠地方政府的自主創新，摸索出一條適合自己發展的新路。而作為忻城縣委書記的謝大林也同樣認識到了這一點，他告訴記者，忻城正在做著一些自己的探索。

    謝大林：也不要老是靠上面的轉移支付，也不要老是靠上面的生態補償基金，我覺得我們還是有信心發展這個提高農民收入，增加財政收入。

    藍能學是忻城縣思鏈鎮廠上村的農民，2002年忻城實行退耕還林之後，由於家裏沒有了土地，新城縣政府便組織人員對他進行培訓，並給予他一定的資金幫他幹起了養蠶的營生，現在一年的收入有1萬多元，比從前種地的收入要多好幾倍。

    記者：這個生活比以前好多了。

    藍能學：好好幾倍，我們以前是坐自行車，現在基本上不做這個了，有時候方便就坐摩托車上班。

    劉興東是忻城縣紅運水泥有限責任公司的董事長，他告訴記者，自己以前的水泥廠屬於高污染高耗能的企業，不符合生態保護區的發展要求，因此在縣政府的幫助下投入了兩千萬進行技術改造，這樣一來，不但水泥産量和品質將得到大幅提升，還保護了當地的生態環境。

    劉興東：以前是用山上的石頭，來自己進行生産，現在的話我們就通過外面的熟料來，自己不用開那麼多石頭了。

    忻城縣縣委書記謝大林告訴記者，這些都是忻城自己的嘗試。即根據自己地理環境的特點，積極發展林下經濟和山地經濟，如扶持農戶種桑養蠶、發展金銀花産業等，既提高了農民的收入也增加了政府的財政收入，與此同時，對現有的一些高污染、高耗能的工業企業進行升級改造，在保持工業産值的同時保護環境。另一方面，忻城已經將旅遊經濟作為今後發展的重點，利用自身的環境資源和歷史文化遺産開發第三産業，以求帶動整體經濟的發展。

    謝大林工業維持現狀，把三産提高起來，也就是旅遊業提高起來，把農業也做優起來。

    但謝大林同時告訴記者，對於像忻城這樣82%以上的收入要靠上級補助的地方，維持財政收支平衡已經是一件很困難的事情，對於未來要投入大量資金進行幫農扶工、發展旅遊經濟，可能還得需要國家的進一步支持。

    謝大林我們覺得應該國家至少要補平來給我們，增加一個平衡的問題。

    解説：對主體功能區規劃實施後部分地區即將面臨的一些發展難題，楊偉民説，雖然目前與主體功能區規劃配套的政策細則還未出臺，但國家一定會建立相應的激勵機制，來保證各個功能區互相間的協調發展。

    楊偉民同期：你比如説像這個財政政策，財政轉移支付這個政策，今後要逐步加大這個力度。

    楊偉民説，在國家的引導下，通過各個功能區的各盡其責，中國將會真正走上可持續的科學發展之路，但與此同時，楊偉民也認識到，主體功能區規劃的推進並不會一帆風順，這不但是要考驗執政者的智慧，更需要考驗執政者的膽識和耐力。

    楊偉民:這是從未來一百年來考慮，所以不可能説，規劃一頒布馬上就發生巨大的變化，這是不可能，這是需要逐步認識，逐步去落實，逐步完善的這樣一個過程，需要經過艱苦的，甚至有些是痛苦的努力才行。

    半小時觀察：

    “全國主體功能區”是《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》所確定的全國國土空間最新佈局辦法。是國家戰略性、基礎性、約束性的規劃，也是國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃、城市規劃等的基本依據。

    這個區劃最打動人心的變化就是不再把GDP的增長放在最重要的位置上，這也意味著政績考核模式將出現巨大的變化。未來中國在財政政策、投資政策、産業政策、人口政策、土地政策、環境政策和績效考核政策上都將有所調整。

    我們希望西部不發達地區能夠借助這個契機，獲取新的發展模式。我們也希望國家按照這個主體區劃，加大對不發達地區的政策扶持。落到實處，讓這個四個功能區各得其所，將是未來中國和諧發展的重要保障。

    好，我們今天的節目就到這裡，感謝收看。您有什麼好的線索和建議可以發至我們欄目的QQ83083。看病難，看病貴，是關係千萬百姓的民生考題。中國醫改應該從哪開刀？如何才能斷絕以藥養醫？衛生部黨組書記張茅，陜西省副省長鄭小明今晚21點55分做客對話，解析“中國醫改的陜西樣本。”今晚23點財經頻道還將播出《中國政策論壇》，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民詳細解讀這部關係到中國未來發展方向的主體功能區規劃。歡迎收看！再見。