劉曉忠

　　近日，國家審計署公佈的2010年度審計報告顯示，截至去年底全國的地方政府債務餘額10.7萬餘億元，其中政府負有償還責任和擔保責任的逾6.7萬億和2.3萬億，佔比超84%。

　　當前，市場驚現談地方債色變之現象，不僅源自當前地方債規模之巨，而且地方債規模究竟是央行公佈的14萬億還是審計署的10.7萬億，抑或銀監會所説的9萬多億？至今無人能厘清地方債的真實規模和風險敞口；同時，問題該如何解決也未明朗。

　　毫無疑問，當前地方債違約風險不僅與負債規模有關，更取決於地方融資平臺的資産質量。當前審計報告顯示，地方債存在大部分債務收入未納入預算管理，部分地區償債能力差、借新還舊突出等問題。因此，若地方融資平臺的經營抑或融資活動無法産生充足的現金流還本付息，那麼得出當前地方債務風險可控、違約風險不大的結論就顯得蒼白無力。如去年銀監會的數據顯示，50%的地方貸款存在第一還款源不足，23%的存在嚴重償付風險，結合目前已有358家地方融資平臺不得不借新還舊、且借新還舊率平均達55%，特別是最近雲南滇公路陷入違約懸崖之邊，就足以反映當前一些地方債違約也不是不可能。

　　至於當前部分人士以地方政府壟斷國有土地，而認為地方債違約不足為慮，也顯得過於樂觀。土地出讓金本質上是土地級差地租收益，而土地級差地租收益源自技術進步等帶來的全要素生産利率(TFP)提高，而非改變土地用途本身。當前，地方政府土地出讓收入快速增長，主要受益於近年來寬鬆貨幣政策下房市吸納了過多的過剩貨幣流動性，以及現有過度依賴投資、出口的經濟結構和收入分配製度失衡所帶來的巴薩效應變異，即國民收入過度集中于政府和企業導致國內購買力偏向資本品投資，而非TFP的提高。鋻於資金推動下的土地出讓收入不僅不可持續(前五個月全國土地出讓收入同比下降11%)，而且高估了地方政府綜合財力，同時最終必將以高房價、高房租等抬高整個經濟運行成本，因此那種認為地方債不會違約的觀點不僅站不住腳，而且還將成為加劇地方債違約風險的主因。當前審計報告顯示約2.25萬億地方債以土地收入為償債來源，但即便是這些被銀監會歸類的正常類地方債都面臨擔保物貶值風險，何況缺乏擔保的地方債目前佔比更多。

　　我們認為，此前的積極財政政策雖然客觀上帶來了一些不良資産風險，但伴隨著房改和加入WTO後外部需求井噴，發展中的問題得以部分化解，但是當前因地方政府和國企投資井噴帶來的不良資産已缺乏這樣的外部條件進行善後了。

　　目前，地方債井噴的真正原因是地方政府承擔了過多的經濟建設型功能，且地方政府投資交運、基建等大都屬超越經濟承載能力的項目，不是一個單純的發展中的問題。因此，解決地方債風險的必要前提是逐漸合理減少地方政府的經濟建設型功能，推動事權與財權平等。只通過對地方政府問題負債剝離和整頓地方融資平臺，然後允許地方市政債發行，以防止地方債出多門等，並不是有效管理地方債風險的可行和可信方案。

　　與此同時，對當前鉅額的存量地方債之可行管控方案，應傾向於採取債務重組和資産證券化等更為市場化的操作思路。即在厘清地方債務真實規模和風險敞口的同時，決策可考慮對部分嚴重超前，且缺乏經濟可行性的地方投資項目，勒令有關部門終止建設以減少損失。而對確存在經濟可行性的問題項目(無關公益性與否)，則可從地方融資平臺剝離，通過資産打包並證券化出售給私人部門，抑或通過債務重組等直接出售給私人部門。當然，鋻於政府和銀行所在地方債風險負有不同程度責任，因此中央政府和銀行都需對這些問題貸款做適當的增信擔保、損失補貼等，以降低私人部門介入的風險敞口。否則，當前地方政府運營的負債項目，即便允許私人部門參與也很少有人會冒險。此外，也可通過適度出售國企或國有資産籌資來緩解地方債風險，這既有利於緩解地方債風險，又有助於在部分關鍵領域推進市場化。

　　當然，還需在充分厘清地方債真實規模和逐漸剝離地方政府建設功能的基礎上，加快財稅制度改革，減少共享稅比例，使地方政府擁有相對獨立和穩定的稅種和財政收入來源，以把地方政府塑造成一個具有獨立信用的主體，為地方市政債的發行提供基礎。同時，構建類似于企業會計制度的政府會計制度，研究出臺《政府破産法》等，以政府資産負債表而非財政預算收支接受市場和社會的監督。

　　不管人們是否接受了通過適度通脹來緩解地方債風險已不可避免，這一則源自當前鉅額地方債的形成早已為通脹埋下伏筆，即過多儲蓄資源配置於地方政府投資項目，必將導致與居民日常生活相關的領域因獲取儲蓄資源不足而出現供給衝擊，從而引發通脹加速。一則大量地方債投資項目在經濟上不可行，甚至部分在數十年來都很難收回成本，因此部分地方債的壞賬意味著儲蓄資源浪費，並必將通過通脹方式消化。

　　溫家寶總理日前表示今年CPI目標或上調至5%的水平。不過，上調今年通脹目標要給市場以可信允諾的話，決策就應儘快打開加息空間，儘快促使存款利率回歸正值，否則通脹目標的放鬆反而會強化通脹的自我實現預期。至於加息會加劇地方債務違約風險之擔憂是多慮了。殊不知，不管加不加息，地方債風險都是客觀存在的，而且恰是利率嚴重偏離均衡狀態，才導致一些地方政府和國企不計成本和風險地投資攤派，增加銀行不良資産隱患。而加息則反而對地方政府、國企與銀行都將是緩解投資衝動的有效約束。