流動人口的城市化困境

　　唐黎明

　　近來，一些地方接連發生了本地人與外來務工人員的摩擦事件。雖然衝突已經過去，但這些事件再次凸顯了現階段流動人口難以融入城市的痼疾。

　　中國的城市化，正經歷著前所未有的人口流動和遷移。第六次全國人口普查數據顯示，目前我國總人口超過13.7億人，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人口超過2.6億人，比2000年增加了1.1億人，增長81.03%，這意味著每6個中國人就有1個是流動人口。流動人口的城市化問題，將對國家戰略規劃、政府社會管理和公共服務提出嚴峻的挑戰。

　　中國現階段的城市化與工業化相伴，農業剩餘勞動力向工業轉移是城市化的基本內容。包括土地的城市化和人口的城市化兩方面的內容，然而近年來這兩方面的發展卻極不均衡。

　　土地的城市化主要指將農村用地轉化為城市用地，用作修建公路、人行道、住宅、商店和下水道的城市建成區。據中國城市建設經濟研究所統計，從1990年到2007年，我國城市建成區面積從1.29萬平方公里擴張到了3.55萬平方公里，十餘年間擴張了175%，而城鎮人口只增加了20%。兩相對比，極為懸殊。

　　從人口的城市化角度來看，城市化的數據不容樂觀。在城市化的進程中，農民向城市轉讓了大面積的土地，並讓渡了鉅額土地升值，然而這些土地和資金在吸收轉化農村人口的能力方面卻無法令人滿意。以2004年作為起點，中國耕地面積近7年便減少了1億畝，即6.7萬平方公里，相當於兩個台灣，或670個20世紀50年代初的上海市區面積。在土地稀缺的中國，甚至在土地特別稀缺而又特別肥沃的長江三角洲地區，城市新區的面貌越來越不像香港、東京、台北等東亞地區的城市，卻越來越像北美那種地廣人稀，必須以車代步的城市。因此，儘管減少了如此多的耕地，中國的大部分人口依舊生活在農村，為各地經濟作了諸多貢獻的流動人口，也沒有享受到城市化和經濟發展的紅利。

　　首先，規劃指標的設置不盡合理，較少考慮到流動人口。現有的城市居住區規劃設計規範，以常住人口規模來配套公共設施，例如以每多少萬人配一所學校或醫院。用地指標、用地規模、公共配套等，均按照預測的常住人口的數量來配給。以至於廣州市市長也曾叫苦不迭：廣州常住人口1033萬人，中央給的用地指標和規模都是按照這個數字來配置的，但實際人口卻超過1500萬人，僅用地指標一項就無法解決，遑論公共配套。現實的情況卻雪上加霜，作為配套建設依據的各地城市規劃，或超前性不夠或考慮不週，城市規劃中有關人口規模的指標屢設屢破，屢破屢修。於是出現了這樣的場景：老城區因為人口密度過高，基礎設施不堪重負；新城區中，學校、醫院、垃圾處理等公共資源的配套，也遠遠跟不上城市擴張的速度。

　　其次，公共服務方面，“人口在流動、權利不紮根”的現象比比皆是。中國現有的公共福利與戶籍制度緊密挂靠。流動人口因為工作生活在異地，低保、醫療、教育等公共服務，無法享受與本地市民平等的待遇。即便部分城市放開了對流動人口的戶籍限制，如廣東的60分入戶籍、北京外來人口子女同等入學、上海居住證轉戶籍改革等，但是2.6億人的龐大群體，僅靠這些零星的制度調整遠遠不夠，而必須上升到社會管理服務的綜合改革層次，把流動人口管理和服務納入到當地經濟社會發展總體規劃之中。

　　流動人口中，被邊緣化的農村流動人口的情形更讓人憂心。中國現有2.6億外來人口，其中有大量的農村流動人口，他們集聚在大城市郊區和發達地區的城鎮企業裏。這其中舉家遷移的約佔20%，解決他們的公共服務問題，特別是長期在城鎮從事各類經營的外來人口戶籍問題，應該是當前城市化的重點。

　　對於長期在異地就業的攜家帶眷者而言，就業地就是新家園新故鄉，不可避免地會佔用異地的城市公共資源。一邊是在地意識和各種權利利益統一的本地人，一邊是在地意識和各種權利利益分裂的新移民和被邊緣化的打工者，他們同在一個地方，卻擁有不一樣的身份認同、不一樣的權利和不一樣的利益保障。如果有那麼一天，這些人團結起來試圖改變這種不平等，就可能引發強烈而持久的社會衝突。

　　要解決這樣的矛盾，邏輯上講有兩種方式，一是限一是疏。限制人口流動，這種方式不僅違背了當下中國經濟發展的內在邏輯，更是社會文明的倒退，顯然不可取。另一種則是疏導的方式，在城市配套、社會福利、政治權益上盡可能滿足移居者的要求，逐漸填補橫亙在本地人和外地人之間的巨大鴻溝，才可能避免一半人對另一半人的衝突。

　　從目前的種種跡象來看，我們的城市配套、戶籍制度和公共服務，並沒有為人口的城市化做好準備。如果不能實現城市公共服務均等化，未來的城市化路徑或將繼續充滿諸多問題和衝突。

　　作者為安邦諮詢高級研究員

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