一把手負責食品安全不靠譜

　　石述思

　　有困難，找組織。但組織是抽象的，領導是具體的。

　　在地方，領導又往往濃縮為一把手。

　　這便形成一個思維慣性：只要是這個轉型期的疑難雜症，民憤很大又積重難返的，尤其是危及社會穩定的，便會習慣性地推行一個具有強烈中國特色的制度—— 一把手負責制。

　　最近，不法商販肆虐，監管部門乏力，百姓餐桌安全受到重大威脅。不少無辜良民不僅掌握了很多化學知識後，還充當了檢驗食品安全的大白鼠，搞得部分膽小者聞吃色變，給祖國光輝形象嚴重抹黑。

　　於是，北京、上海、浙江、廣東便銳意進取、大膽創新，祭出一把手負責制良方——推行食品安全整治區（縣）長負責制，統籌推進市縣兩級食品安全監管職能調整，實現各環節緊密銜接，有效形成全鏈條監管。

　　很多人叫好，稱在責任主體明確的前提下，一把手當率領各部門官員為百姓餐桌築起強有力的監管防火墻。

　　按照以往的慣例，這項舉措會在短期産生一定功效，在中國食品監管的歷史中，也不乏危機爆發，一把手主導下各部門集中優勢打殲滅戰的生動案例。更不乏一把手嚴重瀆職被嚴懲的前車之鑒。2008年，奶粉業爆發三聚氰胺事件，20余萬結石寶寶引起全民公憤，三鹿老總田文華獲罪無期，而石家莊市委市府主要負責人黯然下課。

　　但食品安全問題並沒有因此得到遏制，反而在一些地方有蔓延氾濫的趨勢。

　　目前中國社會處於體制轉軌期，依法行政尚未全面深入人心，管理體制扭曲且逐利現象嚴重，社會管理觀念和能力又相對滯後，許多本屬職能部門的職責竟最後成為市長使命——他們可以被節能減排、計劃生育、招商引資、安全生産、愛國衛生、越級上訪等等一票否決。

　　只是現在多了個食品安全而已。

　　如果過去的一票否決順利執行下去，估計各省政府的第一職責會從發展轉為任免官員。

　　之所以推進不下去，除權大於法問題普遍存在，直接帶來的誰來問責的問題，還由於公權力運行不公開、社會監督渠道不暢，極大提升問責成本，很多一號工程便淪為應付上級的形象工程。即使出現重大事故，在權力的護佑下，官員們也會層層推諉，甚至找個臨時工擔責伏法了事。

　　而食品安全監管問題的根本卻在於“婆婆一群，獨缺親媽”。

　　一把手只是婆婆班長，親媽是制度。

　　制度之低效從國務院食品安全委員會的組成可以看出，共包括農業部、工信部、食藥監局、工商總局、衛生部等十三個部門，形成多龍治水格局，對接盲點甚多，職能交叉嚴重，加上地區間的地方保護，使整個監管只能體現為事故發生後的高效運動執法，對預防、遏制事故幾乎無能為力。

　　加上中國食品生産模式相對滯後，網易的丁磊養豬後感慨地説：中國的GDP都2了，農業還處在原始狀態。2004年到2011年，每年的國務院一號文件都是關於農業問題，中央惠農政策不斷出臺，但在相當一部分地區根本沒有得到有效執行，加上物流成本高昂——菜賤傷農便是明證，導致農産品生産陷入一個悖論：保障安全等死，不保障安全找死。

　　食品加工業則充斥著40萬家十人以下的作坊式工廠，本身監管成本就相當高昂，但出於部門創收的需要，本該對這些企業提供有效服務和監管的職能部門卻變成了收費大王、罰款大王，使得這些安全生産基礎薄弱的企業進一步為了生存鋌而走險。

　　在長期的盲目追求GDP的指導方針下，立法上常年存在重生産、輕消費的傾向，甚至可以為了保護乳品企業的利益使國標倒退25年。

　　《食品安全法》出臺後，法治進程向前跨越了一大步，但其中假一罰十之類的規定對違法企業明顯溫柔無比。直到刑法修正案（八）出臺，這個問題才得到扭轉，而對官員的問責才上升到法治層面。

　　關鍵問題出現了：監管體制是行政的，監管手段是法治的。而公權力借助這個體制淩駕於法治之上——哪怕不惜提出問責一把手這樣動聽的口號。

　　請放心，在這個體制下，不會有一把手真正受到嚴厲問責——除非其貪污腐化，但那又是另一個問題了。

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