孫寶強：根治公路收費三亂需走出雙軌制

　　近來關於公路“三亂”的討論頗多，但均未談及收費公路“雙軌制”和公共利益地方化的問題，筆者在此補充一下。

　　第一，收費公路“雙軌制”運行，收費公路商品屬性和公益屬性矛盾。收費公路有商品的屬性，也有公益的屬性，而且公益屬性重於商品屬性，所以經濟學家認為修路是政府職責。在我國，收費公路分為政府收費還貸公路和經營性收費公路兩種，理想的狀態是政府收費還貸公路承擔公益性職能，經營性收費公路承擔商品性職能，兩者在看起來相互獨立的兩條軌道上運行。但地方政府部門出於利益考慮，在政府收費還貸公路收費期限截止前，將其轉讓出去成為經營性收費公路，完成屬性轉變即可收費。可見，良好的設計在實際運作中行不通，收費公路的商品屬性越來越強大，公益屬性成了少數特權車的福利。

　　第二，投資體制刺激地方投資，公共利益地方化。現行公路投資體制是上級單位對下級單位實行“計劃+補助”的模式，投資越多，補助越多。而且修建公路能夠顯示政績，短期內建成高速公路能顯著提升當下GDP和未來物流、人流的效率，在一定程度上刺激了地方政府投資熱情，也造成了決策不科學等問題。現行投資體制對民間資本和外資進入公路設置較高門檻，私營投資沒有發揮應有作用，當然也就為一股獨大的國有資本減少了競爭壓力。國有資本與政府的特殊關係，也使得收費問題難以解決。

　　第三，中外公路收費本質迥異，標準亦不可類比。不少論證公路特別是高等級公路收通行費合理的文章中提到，現在世界上有包括美國、日本、法國等60多個國家採用收費公路政策。這是事實，但沒有比較分析中外收費公路比重、收費目的和用途。事實上，全世界收費公路佔公路總里程的比重不足1%，發達國家不收費的高速路佔主體，如美國大部分公路是免費的，德國只對大卡車收費。國外的公路收費主要是為了緩解擁堵或籌集養路費，而不是籌集建設資金。何況中國的車輛通行費遠高於世界其他國家。公路建設中將“貸款修路，繳費還貸”作為主流模式甚至唯一模式的比較罕見，因為公路的過度經營最終一定會戕害其公益性。

　　對此問題，筆者建議：一是取消雙軌制模式，收費還貸公路的債務由財政逐年解決，不另外收取通行費。將經營性收費公路嚴格限制在少數主幹線和快速道路，收費嚴格用於還貸，並定期公佈收費結構和到期時限。二是在國家財政收入居世界第二的情況下(2010年全國財政收入超8萬億元)，對道路這種基礎公共服務，借鑒美國聯邦政府在公路建設中負責90%經費的做法，該由政府出資的公路建設實行中央財政負責制，不再延續“計劃+補助”的刺激地方投資衝動模式。三是在核定收費標準時要綜合考慮投資者利益、車流量變動、政府財力和消費者承受能力，對收費標準實行動態管理，並完善收費標準調整原則。收費公路可以改變當前直接對車輛收取通行費的單一方式，實施“影子收費”——— 根據使用情況給予投資者一定的補貼，而不向使用者直接收費，這一模式已在英國、芬蘭、西班牙等國家實行。(孫寶強)