集體土地上就可以強拆嗎

　　現有法律對集體土地徵收缺乏有效制約，應加快立法或修訂現行法律

　　文/《財經國家週刊》記者 禹志明

　　2011年1月，被社會各界稱為“新拆遷條例”的《國有土地上房屋徵收與補償條例》公佈施行。這部被寄予厚望的新拆遷條例公佈後，引起了社會各界的廣泛關注。其中，對於新法未對集體土地上房屋徵收作出規定，使一些有識之士感到擔憂。現實的情形是，在集體土地上的強拆時有發生，觸動著社會敏感的神經。

　　有關部門在《國有土地上房屋徵收與補償條例》出臺時解釋：從目前調查了解的情況來看，現在矛盾突出的確實主要在集體土地徵收方面，但國有土地上的房屋徵收和集體土地徵收是分別由條例和土地管理法調整的，通過行政法規對徵收集體土地作出規定是超越立法權限的。有關部門將抓緊對土地管理法有關集體土地徵收和補償的規定做出修改，由國務院儘早向全國人大常委會作出議案。

　　儘管國有土地上房屋徵收與補償條例先行一步，但集體土地徵收和補償規定的修改卻日益凸顯其緊迫性。

　　在新拆遷條例出臺後，少數地方發生在集體土地上的強拆事件。在這些地方，記者看到有農民將媒體關於《公安幹警禁止參與拆遷行動》《嚴禁行政強拆》和《拆遷補償不得低於市價》等報道剪報張貼在墻上。這些正是在新拆遷條例施行後媒體報道的內容，被他們視作維權武器。

　　中華全國律師協會行政法委員會副主任、北京才良律師事務所主任王才亮説，新法出臺後，集體土地徵收一直沒有明確説法。到3月份，中紀委、監察部發出通知，在《土地管理法》等法律法規作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷要參照新頒布的《國有土地上房屋徵收與補償條例》的精神執行。然而，他並沒看到正式文件，更不了解具體操作細則和規範。

　　對此，北京大學法學院教授王錫鋅認為，一部新的條例在制度安排上有很多進步，但是假設地方利益驅動的觀念不改變，與民爭利的衝動不改變，與民互動的方式不改進，那麼即便是一部新的條例，也不能保證悲劇不發生。

　　與國有土地上的房屋徵收相比，集體土地的徵收不僅會讓農民失去房屋，還有可能失去賴以生存的基本生産資料，涉及農民生活保障等一系列問題。在這種背景下，農民權利如何保障，經濟補償是否合理，尤其值得關注。

　　隨著城市化加速擴張，以及高速公路、鐵路等基礎設施建設步伐加快，與之相伴隨的是集體土地的徵收，因此徵地和拆遷矛盾主要在集體土地方面。可以看到，以前多在城市裏上演的拆遷攻防戰，如今已經更多地轉移到了農村集體土地上，農地和農房經常成為被強徵或強拆的主角。

　　一些專家認為，集體土地徵地補償過低，對被徵地農民的安置力度不夠，而工業化和城市化帶來的土地升值。農民分享不多。一些地方在農民不知情的狀況下徵用土地，甚至採取斷水、斷電、斷路等野蠻手段，抑或動用社會灰色力量進行拆遷，從而激化社會矛盾。

　　王才亮説，農村集體土地與城市國有土地補償標準的差異，讓開發部門打“集體土地”的主意，是近期農村拆遷事件頻發的重要原因之一。

　　集體土地作為農業用地，其經濟價值往往較低，而一旦徵收為國有的城市建設用地，地價便大幅攀升。一些地方政府正是通過土地出讓獲得了鉅額的財政收入。

　　王才亮認為，依照物權法規定，政府的徵收決定引起物權變化的，自徵收決定生效時發生變化。現行的土地管理法規定所有建設項目必須使用國有土地，農民集體所有土地一旦被徵收即變為國有土地，完全可適用《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定。但農村集體土地補償標是前三年土地平均收益的三十倍，而國有土地是按市場價格補償。由於農村集體土地標準遠低於城市國有土地，加劇了農村被拆遷方與拆遷方的矛盾，加之農民法律意識不強，導致農村拆遷惡性事件發生。中紀委、監察部發文強調農村集體土地上的拆遷參照國有土地上的徵收條例執行，但受利益驅使，許多地方仍將集體土地上的拆遷游離于徵收條例調整範圍之外。

　　迄今為止，國家還沒有出臺統一的集體土地上房屋拆遷補償條例或辦法，目前只能依照土地管理法補償。專家呼籲，現有法律對集體土地徵收缺乏有效制約，行政機關存在執法不嚴或濫用職權等情況，客觀上造成侵害農民合法權益的法律漏洞，必須加快立法或者修訂現行法律。