王小映：逐步放開農地入市

　　國土資源部擔心地方借此大建“小産權房”，但推進“農地入市”是大勢所趨

　　【背景】2011年5月12日，國土資源部土地利用司司長廖永林在該部新聞通氣會上指出，未經國土資源部批准，嚴禁擅自在集體土地上建公共租賃住房。

　　廖永林解釋稱，個別特大城市因土地資源比較緊張，確需利用農村集體建設用地建設公租房的，允許探索，但要規範管理，堅持“控制規模、優化佈局、集體自建、只租不售”原則，制定試點方案，由省級政府審核同意，報國土資源部審核批准。

　　近日，國土資源部專門發文規範保障房用地管理，要求“嚴禁擅自利用農村集體建設用地興建公共租賃住房”，“嚴格規範”距城鎮較遠、住房困難職工較多的工礦企業利用自用土地興建保障房，堅決制止和嚴肅查處“小産權房”。

　　集體土地建設公租房最早始於北京。2010年11月18日，北京市副市長陳剛曾介紹稱：“北京在集體土地上建設公共租賃房的試點方案，目前正在等待國土資源部批准。”當時，北京已有五個農村集體經濟組織提出申請，擬在集體土地上建設一萬多套公共租賃房。

　　依照北京市的設想，該市支持農村集體經濟組織採取自建、參股或出租土地等方式建設公租房，農民則可持股分紅。陳剛認為，此類公租房為集體擁有，只租不售，不分割産權，與“小産權房”有本質區別。

　　今年“兩會”期間，住房和城鄉建設部房地産市場監管司司長沈建忠也表示，要探索一些更多增加出租房源的方法和途徑，比如集體土地將來可否讓農民入股，自己建設，自己管理，增加出租房源的供應。

　　此番國土資源部要求“嚴禁擅自在集體土地上建設公租房”，究竟有何深層原因？對此新規定，應該如何看待？

　　中國社科院農村所研究員王小映認為，現行《土地管理法》規定，凡是非農建設必須使用國有土地，因此，目前在集體土地上建設公租房確有法律障礙。為防止地方以保障房建設為名，違法佔用農地，嚴格規範試點確有必要。

　　但是，此次國土資源部並未“叫停”集體土地建設公租房，而是要求地方試點必須先行報批，不得“擅自”建設。這為實現集體土地與國有土地“同地、同權、同價”、建立城鄉統一的建設用地市場預留了改革空間。

　　中央政府決定，未來五年建設3600萬套保障房，其中2011年要建1000萬套。在政府財力有限的情況下，利用集體土地建設公租房，有利於增加房源，有利於農民分享城市化增值收益。這被學者認為是現行徵地制度改革的有益探索。

　　王小映指出，依現行《土地管理法》，集體土地用於非農建設，僅限于農民宅基地、鄉鎮企業用地、鄉村公共設施和公益事業用地。而保障性住房保障的是城市居民，是城市政府的責任，用集體建設用地建設公租房，與現行法律有衝突。

　　在他看來，國土資源部可能擔心，如果允許隨意擴大試點，一些地方政府可能假公租房之名，違規佔用農地，建設“小産權房”。目前，《土地管理法》正在修訂，尚未提交全國人大審議。如果對此不加以限制，可能損及法律和政策的權威。

　　不過，王小映指出，從土地制度改革的角度，中國應改變目前城鄉分割的土地管理制度，淡化所有制管理，強化用途管制，建立城鄉統一的建設用地市場。也就是説，土地能否進入建設用地市場，不能以所有制為準，而應根據其規劃用途決定。

　　他認為，按照用途管制的原則，凡是公益性用途，不論是國有土地還是集體土地，都應以劃撥方式供應。涉及徵地的，政府應給農民足額的補償；如果是經營性項目，集體建設用地應和國有土地一樣，由農民自主決定，以市場化方式出讓。

　　中國當前，國有土地屬國家所有，但使用權可自由交易，並已建立起相對完整的市場交易體系。但是，農村集體建設用地至今不能合法進入市場。他認為，中國應在堅持用途管制的前提下，逐步放開“農地入市”，建立城鄉統一的土地管理制度。■

　　(財新記者 張艷玲 采寫)