個稅修法徵求意見遲到 學者質疑公眾參與有限

　　個人所得稅法修正法案的公開徵詢意見，似乎來得遲了些。

　　據了解，目前正在公開徵詢意見的個稅修正案至少已經是“三稿”，在近日第十一屆全國人大常委會第二十次會議審議前，草案已經經歷過三輪的徵詢意見和各方協調。但作為個人所得稅最直接的納稅人群體，公眾參與的痕跡難覓其中。

　　“稅收是對公民財産的合法佔有，特別是直接對居民收入徵收的個人所得稅，其修改和調整都需要體現納稅人的意見，”一位長期參與財稅立法的學者表示，“但在草案已經形成‘三稿’才徵詢意見，其實已經給公眾參與度設定了無形的限制。”

　　遲來的公開意見徵詢

　　個稅修正案究竟是如何出爐的？

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文介紹，現在對於法律草案的起草和擬定並沒有對主體的限定，專家學者、行政部門、普通公民均可以提出法案設想。此次個稅修法最開始就是由主管財稅政策制定工作的財政部&&，召集國稅總局等相關方共同起草法案。在起草過程中財政部先對個稅修訂進行了第一輪內部的徵詢意見，形成“一稿”。

　　形成的“一稿”由財政部提交國務院法制辦，再由法制辦進行第二輪的徵詢意見和協調，此輪也主要是針對草案牽涉到其他職能部門的工作時進行各方的協調，依舊屬於政府部門內部的徵詢意見。

　　“比如2007年制訂《企業所得稅法》時就需要和工信部、商務部等其他相關部門進行協調，”上述學者表示，“但此次個稅修訂由於和其他部門關聯程度較小，主要還是由財政部主導工作。”

　　接下來的環節就有了立法程序主體資格的限制。《中華人民共和國立法法》規定，有資格向全國人大常委會提出法律案的只有委員長會議，以及國務院、最高法院、最高檢察院、全國人大各專門委員會等。因此國務院法制辦形成“二稿”後，須上交國務院常務會議審議通過後，由國務院向全國人大常委會提出法律案，才是有效的立法程序。

　　根據《立法法》的規定，全國人大常委會收到法律案後，可以先交由有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程，如此次鋻於個稅修正案的專業性，法案交由全國人大財經委審議，最後形成的“三稿”才能上會討論。

　　而全國人大常委會審議後，立法工作就主要由全國人大法工委負責，包括目前正在進行的公開徵詢意見等。

　　上述學者表示，此前幾輪的徵詢意見裏，外界的參與度都不多，除了公眾難以接觸到前期草案形成過程外，專家的參與度其實也很少，主要還是政府內部的協調和調整。

　　“上一次修改個稅時還開了公眾的聽證會，其實也是人大常委會審議後才召開的，”施正文表示，“而等到這個階段才公開徵詢意見，公眾的參與度其實已經受到了限制。”

　　施正文指出，若是在草案的形成階段就讓公眾廣泛參與，就可以在草案中大膽地提出更多建設性的內容，比如個稅免徵額與物價水平指數化、推進綜合型個人所得稅制等，“而現在草案的框架已定，大家只能在具體的免徵額高低、級次高低上做文章了”。

　　此外，專家建議應在最後法案通過後的公佈階段附加公開徵詢意見的情況説明，包括公眾都提了哪些意見、各種意見的比重多大、最後的法案採取了哪些意見、為什麼採納等，以保證公眾參與修法過程中的作用得到充分發揮。

　　立法權限爭議

　　此外，個稅修正案在全國人大與其常委會之間立法權限的劃分，也有不清楚之嫌。

　　按照《立法法》的規定，全國人大負責制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。而全國人大常委會則負責制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，常委會可對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改。

　　而據了解，現在僅有的幾部稅收立法《個人所得稅法》、《企業所得稅法》、《車船稅法》等，都是由人大常委會而非全國人大制定和修改的。

　　“目前在中國，無論是學術上還是實務操作上，對基本法律和普通法律的區別和劃分都不甚清晰，”施正文表示，“但涉及到對公民財産的直接佔有，稅收立法無論在哪個國家的地位都必須是基本法，這一點是普遍承認的。”

　　回顧此次個稅修法的時間表，國務院在3月1日已審議並原則通過了個稅法修正案（草案），而今年全國人大會議在3月5日召開，個稅法案的修訂討論並非來不及在全國人大上會討論。“畢竟全國人大對於民眾意見的體現要更加權威一些。”施正文表示。

　　對此有學者舉例，美國的稅收立法程序在眾議院提出議案、參議院審議通過草案、參眾兩院聯合委員會協調和總統簽署外，美國的司法機關還須對稅收立法過程進行司法審查，考察所制定法律是否符合聯邦憲法。

　　上述學者指出，目前財稅立法過程中行政機關所發揮的作用過大，而財政部本來就是稅收徵收部門的行政機關，在制定約束自己行為的法律時難免過多考慮部門利益，這樣的立法行為更需要立法程序的法律規制以及司法程序的監督。