《財經》雜誌：水電提速困局

　　按照中國在聯合國氣候變化峰會上的承諾，到2020年，中國的非化石能源在能源消費總量中需佔到15％左右。要實現這一承諾，其中水電需貢獻1.3萬億千瓦時的年發電量，而2010年全國水電發電量為6863億千瓦時，“十二五”時期水電提速成為必然。

　　但“十一五”時期制約水電開發的矛盾並未得到緩解。為拉動GDP和財政收入增長，掌握水電電源點分配權的地方政府有意放任企業的無序開發行為，使“未批先建”亂相叢生。

　　發電集團難掩投資衝動，竭力拼搶電源點，導致資源利用效率低下；而一旦出現水庫移民穩定和生態環保問題，地方政府和業主則往往失措,一方面坐等中央政府補貼，另一方面借移民和生態問題，水電企業就此要求上調上網電價。

　　國家能源局新能源和可再生能源司司長王駿曾撰文表示，從戰略層面講，水電開發要提速，就必須改革，其關鍵就是讓電價通過市場交易産生，而不是由政府審批定價。政府按照發電方式及成本等來確定電價，往往致使火電價高，清潔的水電反倒低廉。另外，新建成電廠不論低價和高價上網，均與銷售電價水平無關，這與目前終端電價主要通過“煤電聯動”與電煤價格挂鉤相關，結果造成新增加的水電發電量執行了低電價，全社會卻並沒有享受到水電低價的實惠。

　　突破最初的政策限制之後，水電産業又落入到一個更難突破的利益困局之中。在市場化的水電開發體系，與發改委主導的水電電價定價機制之間，在不斷高企的水電開發成本與電網寡頭壟斷之間，水電開發體系愈加扭曲。

　　關乎生態可持續發展的達摩克利斯之劍已然懸起：要實現2020年的國家能源調整承諾，水電承擔著最大的份額，決定著戰略的成敗，改革的情勢已不容擱延。

　　4月的北京正值春暖花開時節。

　　8日，一場關乎水電開發未來走向的協調會正在國家能源局召開，出席人士包括了國家能源局副局長劉琦、新能源司人士、五大發電集團相關負責人、水電專家和水電大省發改委的主要官員，中國水電行業的主要決策者和參與者悉數到場。

　　會場之內唇槍舌劍——地方政府和水電投資企業打起了“嘴仗”。

　　2010年底，國家三部委聯合出臺“各地停止執行自行出臺的水能(水電)資源有償開發使用政策”。地方政府明言反對——此舉收縮了地方政府權限，打擊了西南各省開發水電的積極性，會導致地方扶持力度減弱。

　　水電開發企業針鋒相對——地方政府手握水資源開發分配大權，為實現地方利益最大化，放任企業惡性競爭，權力尋租空間日益加大，讓投資企業無所適從。

　　爭議聲中，正在復蘇的水電開發進程何去何從？

　　2010年以來，中央政府逐漸釋放出“優先發展水電”的信號，受阻四年之久的水電開發迎來轉機。但僵局甫破，亂局又顯，地方政府與投資企業間利益關係錯綜複雜，水電開發亂象叢生，不僅無序發展、資源浪費現象嚴重，環保、移民也多有隱憂。

　　“水電開發現在是一片混亂。如果這種狀況持續下去，水電發展將面臨很大障礙。”中國水力發電工程學會副秘書長張博庭對《財經》記者説。

　　而根據中央和地方政府的相關發展規劃，隨著水電開發任務越來越緊迫，業已存在的亂局有愈加迷亂之勢，若得不到妥善解決，水電開發將如“籠中困獸”。

　　《財經》記者了解到，上述國家能源局會議結束時，作為中央決策部門代表的劉琦強調要加強“討論研究”，並部署相關處室會後調研形成報告，但對於地方政府與投資企業之間的爭議並未明確表態。

　　會議結束後第四天，媒體盛傳劉琦將接任中石油掌門。但誰將接掌劉琦在國家能源局的工作，尚無權威渠道予以定論。

　　外界擔心的是，若國家能源局所擔負的化解地方與水電開發企業矛盾的協調工作被擱置，水電亂局的破解將更加遙遙無期。對於水電長期發展而言，更核心的問題還在於，現行的水電電價形成機制，使得水電上網電價長期低於火電，不利於水電産業的可持續發展。

　　至今，水電上網電價仍依照成本核算，下游電價被控制導致電力需求波動無法傳導，水電開發亦無法按照市場化原則有效操作。地方政府與水電企業累積的矛盾又在環保、移民等敏感領域彰顯。如此反復，水電開發已走入一個越來越難化解的惡性循環之中。

　　“中國最大的優勢就是投資不差錢，我們的問題卻是體制不順。”國家能源局新能源和可再生能源司司長王駿對《財經》記者分析，如果電力體制不進一步改革，不真正建立起電力價格市場化形成機制，水電大發展就是一個難解之局。

　　開發破繭

　　大型水電建設週期一般十年左右，要解減排之憂，2012年是個關鍵節點

　　“火電做規模，水電做實力，風電作秀。”一位電力央企高層私下裏對《財經》記者説，言語間難掩對水電開發的投資衝動。

　　過去四年，這一衝動一直被決策部門壓制。

　　2007年，國務院會商五個特大型（百萬千瓦以上）水電項目。第一個上報的是一家民企，為渲染項目獲批的重要性和緊迫性，報告人毫無隱瞞地介紹了工程進展情況，但其未批先建的違規行為引起決策高層震怒，其餘待報的四個項目同時被壓下。

　　第二年上述項目預備再過會時，汶川地震發生，“三峽水庫、紫坪鋪水庫造成地震”等傳言甚囂塵上，決策高層備受困擾，項目審批再度擱淺。這一決策傾向傳導至國家和地方發改委，百萬千瓦以下的大型和中小型水電項目亦獲批寥寥，水電開發一片蕭然。

　　直至2009年，百萬千瓦以上級別的水電項目仍無一獲准。2010年，減排壓力日漸增大，更環保的水電重歸決策者視線。畢竟，水電是目前技術成熟度最高、上網電價最便宜、長期收益最穩定、減排見效最快的清潔能源，是中國不得不做的一個最優選擇。

　　企業訴求亦如是。業內人士告訴《財經》記者，目前五大發電集團的贏利均倚仗水電。

　　2010年，五大發電集團平均利潤總額達44.3億元，但因煤炭價格持續攀升導致火電領域大面積虧損。與此同時，國家考核電力企業的可再生能源指標主要是發電量，水電因其利用小時數（設備滿負荷運轉）較高，故成為各發電集團調整結構的首選。

　　政府也在不同場合不斷釋放出“優先發展水電”的積極信號。

　　2010年，時任國家發改委副主任、國家能源局局長張國寶多次表示，爭取到“十二五”期末，水電在一次能源消費中所佔比重達到6.5％左右。照此推算，到2015年，全國水電裝機容量將在2009年1.97億千瓦的基礎上增至2.84億千瓦，年均新增裝機容量1450萬千瓦。

　　同樣在2010年，陸續有十個特大型水電項目獲准開工，分別位於四川的大渡河、雅礱江和雲南的金沙江、瀾滄江，裝機容量從200萬千瓦至1200萬千瓦不等，單個項目的投資額在120億元以上，最高達568億元。

　　“中國水電迎來了一個比較好的時期，正逐步從陰影中走出來。”二灘水電開發有限責任公司（下稱二灘公司）總經理陳雲華對《財經》記者説。

　　國泰君安研究報告亦認為，“十二五”規劃中，水電項目開工目標由1.13億千瓦上調至1.63億千瓦，提升高達44％，如果兌現，將大幅高於市場預期。

　　按照政府此前承諾，到2020年，中國非化石能源將佔一次能源消費的15％。這意味著，到2020年，全國水電裝機容量將提升至3.3億到3.8億千瓦，較“十二五”時期再增長30％以上。屆時，水電將佔全國非化石能源三分之二以上，每年將提供1.3萬億千瓦時發電量。

　　目前，水電裝機總容量僅超過2億千瓦，在建項目總裝機容量約為7000萬千瓦，年發電量保持在六七千億千瓦時。要實現上述目標，水電總裝機容量須在現有基礎上翻番。

　　王駿告訴《財經》記者，總量上看，水電建設項目雖不少，但相較減排目標，還遠遠不夠，實現預期承諾很有問題。

　　他表示，鋻於水電減排的遞進過程，要達到減排額定數量，起碼比預期滯後兩年，所以2016年開工的大型水電站對2020年的發電量已無貢獻。如果2012年前水電項目不能抓緊開工，屆時能否完成建設就存在很大疑問。“未來十年，要在目前的發電量上翻一番，可目前的電量已經是過去61年的總和。”

　　“這兩年是關鍵，如果水電開發中的各種矛盾沒有理順，優先發展水電將淪為空談。”張博庭對《財經》記者説。